Понятие самовольного строительства

 

Как с законодательной, так и с научной точки зрения разнообразие подходов к понятию «самовольное строительство» или «самовольная постройка» в правоприменительной практике вызывает затруднения. Законом, с одной стороны, предусмотрена возможность приобретения права собственности на самовольное строительство, а с другой – судами принимаются решения о сносе самовольного строительства.

В статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) содержится легальное определение самовольной постройки: «Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки»[1]. Из данного определения выделить можно некоторые существенные признаки самовольной постройки, рассмотрение которых позволит выявить проблемы, которые возникают при применении этого определения.

К самовольному строительству законодателем отнесены «здание, сооружение или другое строение». Множество мнений и подходов существует в цивилистической науке к определению и пониманию зданий и сооружений.

Например, российский юрист, ученый-цивилист, доктор юридических наук, профессор В. В. Витрянский пишет, что «попытки дать юридические дефиниции понятий «здание» и «сооружение» вряд ли целесообразны, поскольку указанные понятия не относятся к числу правовых категорий. Еще более сомнительны попытки выделить различия между этими понятиями … правильнее было бы употреблять выражение «здания и иные сооружения»[2].

В ряде научных работ, которые исследуемой проблематике посвящены, выделяется следующее отличие зданий от сооружений: «первые предназначены для постоянного проживания в них людей, а вторые – для использования в технических целях, и люди находятся там лишь короткое время»[3]. Исходя из нормативного определения этих понятий, в частности, в статье 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»[4] основным отличием между этими объектами является срок пребывания в них. Сооружение предназначено – для «временного пребывания», а здания предназначены для «проживания и (или) деятельности».

По мнению кандидата юридических наук О. В. Гумилевской, «несмотря на то, что в юридической литературе неоднократно делались попытки дать юридическое определение зданию, сооружению и их различиям, традиционно в российской цивилистике здание и сооружение обозначались термином "строение"»[5]. В доктрине между тем аргументировано утверждение, что для обозначения здания, которое разделено на помещения, каждое из которых на праве собственности принадлежит кому-либо, то есть отдельно стоящего завершенного строительством правомерно возведенного объекта (инженерно-строительных объемов), перемещение которого без несоразмерного ущерба назначению невозможно, но который не признается объектом гражданских прав при этом, предлагается применять термин «строение».

Итак, можно сделать вывод о том, что и здание, и сооружение относятся к видам строения.

Понятие "структура" в настоящее время находится на законодательном уровне, что вызывает трудности в правоприменительной практике. Эта категория, учитывая недавнее изменение определения самовольного строительства и правовых последствий самовольного строительства, может быть наполнена правовым содержанием и стать предметом независимого научного исследования.

Следует отметить, что в новой редакции пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) законодатель исключил словосочетание "иное недвижимое имущество". Однако сложившаяся судебная практика свидетельствует о том, что самовольную постройку, по сути, следует рассматривать как недвижимую вещь. Этот тезис, в частности, подтверждается пунктом 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10 и Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 10/22 от 29 апреля 2010 года "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой имущественных прав и иных имущественных прав". Более того, отношение той или иной структуры к недвижимым вещам в корне повлияло на исход дела.

Так, например, " решением от 28 марта 2012 года Савеловский районный суд Москвы (дело № 2-1166/12) вынес решение о сносе самовольно построенных некапитальных зданий: некапитального одноэтажного строения шатрового типа площадью 700 квадратных метров, административных помещений-трех некапитальных двухэтажных зданий бытового типа общей площадью 2000 квадратных метров." Хотя некапитальный характер спорного сооружения является условием, исключающим возможность обращения в суд с требованием о сносе самовольной постройки.

Недвижимое имущество в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) включает здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. В статье 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" кадастровый учет осуществляется в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации недвижимыми вещами признаются здания, сооружения, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Так, определяя объекты, которые относятся к самовольному строительству, законодатель перечисляет объекты недвижимости. При этом объекты незавершенного строительства не будут включены в определение самовольного строительства, хотя объект незавершенного строительства подпадает под признаки самовольного строительства. Доктор юридических наук, профессор Р. А. Валеев в этой связи обосновал следующее мнение: "Объект незавершенного строительства может быть построен как на законных основаниях, так и в режиме самовольного строительства."

Мнения о классификации самовольных построек как движимых или недвижимых вещей в доктрине разделились. Например, кандидат юридических наук А. В. Савина считала, что самовольное строительство-это "объект, который физически подпадает под характеристики объекта недвижимости, но его создание является нарушением установленных правовых норм."

Существует, однако, противоположная теория, сторонники которой считают, что нельзя относить самовольные постройки не только к объектам недвижимости, но и вообще к объектам права.

Советский и российский ученый-правовед, доктор юридических наук, профессор Е. А. Суханов считал, что "самовольный объект, даже если он тесно связан с землей, не будет признан недвижимым имуществом и не сможет стать объектом имущественного оборота (статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации)." Другие ученые придерживаются сходных взглядов.

Понятно, что авторы исходят из невозможности государственной регистрации прав собственности в отношении такого объекта. Хотя такой признак недвижимой вещи, как наличие государственной регистрации, в статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации не указан.

Следует предположить, что наличие такой регистрации является следствием отнесения конкретной вещи к недвижимым вещам, а не наоборот. В то же время нельзя отрицать, что недвижимые вещи становятся объектом любых гражданских правоотношений только после государственной регистрации прав на них.

В одной из последних научных работ, посвященных изучению самовольных построек, ученый В. А. Бехтер, этот объект гражданского права относится, в силу своей физической природы, к недвижимому имуществу, но поскольку такие здания были построены с нарушением закона, правовой режим их использования имеет определенные особенности.

Действительно, если брать за основу только физическую природу самовольных построек, то их можно смело относить к объектам недвижимости, но их правовая природа вызывает определенные сомнения.

Неслучайно законодатель исключил из правового определения автоматическую классификацию их как объектов недвижимости, поскольку по правовой природе до кадастрового учета и регистрации прав объект строительной деятельности как недвижимое имущество существовать не может.

Основным документом, дающим право на строительство, является разрешение на строительство. Разрешение на строительство-документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт (пункт 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В той же статье определено, что разрешение не требуется, в частности, в случае строительства гаража на земельном участке, предоставленном для целей, не связанных с предпринимательской деятельностью; объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киоски, навесы и т.д.); объектов вспомогательного использования (заборы, ворота, теплицы, бани, навесы и т.д.). Однако такие сооружения могут быть возведены без разрешения, но их строительство не требует разрешения, что является квалифицирующим признаком самовольного строительства.

При этом судебная практика, с одной стороны, показывает, что критерием произвола является отсутствие разрешения на строительство, но, с другой стороны, отсутствие такого разрешения не является препятствием для его легализации как объекта имущественных прав.

В юридической литературе бытует мнение, что под необходимым разрешением на строительство объекта необходимо понимать не только разрешение органов государственной власти, но и разрешение лиц, для которых важен частноправовой интерес в строительстве зданий. Прежде всего, речь идет о владельцах земельных участков или лицах, имеющих право собственности в отношении них. Этот вывод подтверждается нормами статей 260, 263 и 264 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые позволяют собственнику земельного участка разрешать другим лицам строить на его участке. При этом собственник земельного участка должен принять меры по соблюдению градостроительных и строительных норм и правил, в частности, получить разрешение на строительство.

Например, А. Ф. Бакулин и А. В. Петухова считают, что " строительство застройщиком здания или сооружения на чужом земельном участке без получения явного и документально подтвержденного согласия собственника или без его ведома влечет признание объекта самовольным строительством на частноправовой основе в связи с нарушением гражданского и земельного законодательства."

В этой связи представляет интерес мнение О. В. Гумилевской о необходимости внесения изменений в статью 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в части уточнения того, какие нарушения градостроительных и строительных норм и правил следует учитывать. Только те, которые зафиксированы "в соответствующих технических регламентах в порядке, предусмотренном законом"? Возможно, такие изменения будут способствовать строительству объектов, гарантирующих безопасность жизни и здоровья граждан.

Таким образом, по результатам проведенного исследования может быть предложена следующая редакция статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая поможет устранить ряд существующих пробелов и проблем в области понятия самовольного строительства.

"Статья 222. Самовольное строительство: 1. Самовольным строительством признается жилое здание, нежилое здание, технические сооружения, иные сооружения, объекты незавершенного строительства или иное недвижимое имущество, созданные на земельном участке, не выделенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданные без получения необходимых разрешений или со значительным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, закрепленных в соответствующих технических регламентах, в порядке, предусмотренном законом."