Правовые основания и способы изменения государственной территории.

 

Территория является одним из отличительных признаков государства; мировое сообщество государствпостроено по территориальному признаку. К современному пониманию юридической природы и статуса территории государства пришли долгим и кровавым путем раздела и передела мира. Подсчитано, что только по мирным договорам территории государств менялись многие тысячи раз.

В период рабовладельческого и феодального строя территория рассматривалась как собственность государства или монарха. Рабовладельческое государство считалось собственником тех земель, которыми владели его свободные граждане; в период феодализма территорию государства составляли земли отдельных феодалов.

С точки зрения правовой природы территория в этот период рассматривалась как вещь, собственность, которая, выражаясь современным языком, была предметом гражданского оборота (объектом купли-продажи, залога, обмена, дарения и т.д.). Из представления о территории как о вещи вытекало стремление рабовладельческих государств и феодалов к всемерному расширению собственных территорий. В этот период самым распространенным способом территориальных изменений было завоевание. Этому способствовали и теоретические воззрения того времени, например теория естественных границ, которая основывалась на учетеестественно-географических преград (гор, морей и т.д.). Впоследствии в результате буржуазных революций это положение изменилось. Произошло разделение власти государства и собственности на землю. С этого момента государственной стала считаться такая территория, в пределах которой государство было способно действовать как суверен, осуществляя свое верховенство и юрисдикцию, а собственниками земель и других частей территории могли быть как государство, так и физические и юридические лица.

В середине XIX в. появились теории, которые рассматривали территорию не как вещь, а как пространственный предел власти государства. В России выдающийся юрист В.А. Незабитовский писал, что территория не вещь, которой владеет государство, а лишь пространство, которое является пределом его власти. Именно такой взгляд на правовую природу территории позволил ввести в международное право понятие территориального верховенства государства. В этот период появляются и более изощренные теории, оправдывающие вмешательство во внутренние дела другого государства.

Так, в первой половине XX в. возникла теория компетенции. Сторонники этой теории, правильно отмечая, что компетенция государства в определенных случаях может осуществляться за пределами собственной территории, делали недопустимый вывод о возможности применения вооруженной силы, например, для защиты имущества и жизни собственных граждан, находящихся за рубежом.

Существуют многочисленные и разнообразные способы территориальных приобретений. Наиболее часто встречается их деление на первоначальные и производные, хотя такое деление носит условный характер. Обычно к первоначальным способам территориальных приобретений относили завладение, завоевание, а к производным - естественное приращение территории, ее уступку (цессию) и т.п.

Правда, встречались и другие варианты классификации. С точки зрения современного международного прававсе способы территориальных приобретений можно разделить на правомерные и противоправные, не забывая о том, что сами эти критерии на всех этапах исторического развития наполнялись различным содержанием. Как известно, большая часть территориальных приобретений и изменений в прошлом достигалась с помощью вооруженной силы, что было тогда правомерно, так как война в те времена являлась законным средством осуществления внешней политики, что запрещено современным международным правом. Исходя из норм международного права, существовавших в прошлом, завоевание территорий, их приобретение с помощью вооруженной силы рассматривались как правомерные.

Способность государства властвовать в пределах своей территории - это следствие наличия у него правового титула на территорию и означает любые факты: действия, документы, свидетельства, которые являются основанием наличия права.

Большинство современных государств владеет территориями на основании их приобретения и освоения в прошлом, иногда в далеком. В частности, в XV - XVI вв., в эпоху Великих географических открытий, государства объявляли своими земли по праву первоначального открытия (теория первоначального открытия) как обоснование принадлежности территории. На смену этой теории пришла теория эффективной оккупации, которая предусматривала, что государство не только объявляет о принадлежности ему открытой территории, но и принимает меры по осуществлению своей власти на этой территории. Такой способ приобретения часто называют оккупацией, однако следует иметь в виду, что сам термин "оккупация" применяется в разных значениях. Международный суд ООН в консультативном заключении о Западной Сахаре 1975 г., признав оккупацию одним из правовых способов территориальных приобретений, подчеркнул, что законной оккупация будет только в том случае, если оккупированная территория на момент оккупации была terra nullius - ничейной землей. В иных случаях, например колонизации африканских народов, которую ряд западных авторовназывают оккупацией, в действительности имело место завоевание.

К числу производных способов территориальных приобретений относят приращение (аккрецию). Здесь имеются в виду случаи, когда территория государства увеличивается за счет действия сил природы, например, таких как образование островов на реке, в территориальных водах, расширение дельты крупных рек, впадающих в море, и т.п.

В международном праве используются также и некоторые другие понятия, касающиеся территориальных проблем.

Аннексия - насильственный захват территории другого государства и издание соответствующего юридического акта о ее присоединении.

Кондоминиум - принадлежность территории двум или более государствам, которые совместно осуществляют над ней свой суверенитет.

Коимпериум - совместное осуществление власти (юрисдикции) двумя или более государствами на территории, которая принадлежит третьему государству; оно обладает суверенитетом над этой территорией.

Принципы территориальной целостности, нерушимости и неприкосновенности границ в современном международном праве не означают территориального status quo. Современное международное право признает возможность территориальных изменений в соответствии с его принципами и нормами, но обязательно с добровольно выраженным согласием заинтересованных сторон.

В отечественной доктрине единодушно признается, что правовым основанием принадлежности территории государству является свободно выраженное желание населения этой территории. В соответствии с международно-правовыми нормами относительно права на самоопределение народ может решить вопрос об образовании самостоятельного государства или о вхождении в состав другого государства. Тем самым решается вопрос и о территориальной принадлежности. Это, однако, не означает автоматического признания права на территориальное отделение самоопределяющегося народа. По современному международному праву самоопределение народа может осуществляться в различных формах при соблюдении принципа территориальной целостности и не обязательно должно вести к территориальному отделению. В точном соответствии с этим Конституция РФ не предусматривает права субъектов России на отделение. Наоборот, в соответствии с ч. 3 ст. 4 Конституции РФ "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории".

Территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов, но суверенитетом и, соответственно, верховенством в пределах этой территории обладает сама Российская Федерация, а не отдельные субъекты. Только в этом случае может быть обеспечена территориальная целостность любого федеративного государства, и международное право учитывает это обстоятельство.

В практике международных отношений государства нередко заключают соглашения об уступке или обмене участками территории, что в международном праве получило наименование цессии.

Цессия - это добровольная уступка территории, осуществляемая на условиях встречной компенсации, которая может быть различной. Например, в практике СССР в 1950-х годах состоялся обмен участками территории с Польшей и Ираном.

Цессия может быть осуществлена и на другой основе, например купли-продажи территории, как это было при продаже Россией Аляски Соединенным Штатам Америки в 1867 г. Однако при этом должны быть учтены интересы населения передаваемой территории. Так, в случае купли-продажи территории, допускаемой и по современному международному праву, продается только территория; населению предоставляется право в разумные сроки, обычно указанные в договоре, выбрать для себя дальнейшее место жительства и гражданство.

В новейшей истории международных отношений ряд территориальных изменений был совершен по решению союзных держав в рамках применения принципа ответственности государства за агрессивную войну. Как известно, некоторые территории Германии и Японии по завершении Второй мировой войны были переданы Советскому Союзу и другим государствам. Устав ООН содержит понятие "вражеское государство", которое применимо к любому государству, которое в ходе Второй мировой войны выступало против Объединенных Наций. Устав признает правомерными действия, "предпринятые или санкционированные в результате Второй мировой войны" в отношении таких вражеских государств.

В случаях территориальных изменений и при разрешении территориальных споров важное значение имеет принцип uti possidetis (владей, чем владеешь), впервые примененный в Латинской Америке как принцип разрешения территориальных и пограничных споров при ликвидации Испанской империи. В результате применения этого принципа административные границы бывших испанских провинций в Латинской Америке стали границами вновь образовавшихся независимых государств.

Указанный принцип вряд ли можно рассматривать в качестве императивной нормы современного международного права. Отметим, в частности, что административные границы обычно не имеют четкого юридического оформления, проведены без учета географических и иных факторов, которые обычно учитываются при проведении государственных границ, и труднодоказуемы в случае судебного или арбитражного рассмотрения споров. Тем не менее этот принцип воспринят практикой и широко применяется при решении территориальных проблем в Африке и Азии, а отчасти и в практике территориальных разграничений между Россией и другими входившими ранее в состав СССР республиками, которые ныне стали независимыми государствами.

При решении территориальных проблем нередко обращаются к принципу эстоппеля, получившему закрепление в ст. 45 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Согласно этому принципу государство должно быть последовательным и не должно отрицать то, что им уже было признано на практике в течение определенного, достаточно длительного периода. В 1962 г. Международный суд ООН, рассмотрев спор между Камбоджей и Таиландом о храме Преах Вихеар, решил его в пользу Камбоджи на том основании, что Таиланд, на территории которого был расположен храм, в течение 15 лет не оспаривал правильность карты, определявшей его границу с Камбоджей. Суд решил, что в течение этого срока карта признавалась Таиландом правильной, и применил принцип эстоппеля.

Среди способов территориальных приобретений есть много таких, которые уже давно не применяются либо применяются чрезвычайно редко. Среди них - отказ от территории, оставление территории, приобретение территории в силу судебного решения, папское пожалование и многое другое.