Понятие, определение и основные принципы международного воздушного права.

Международно-правовая политика государств, основанная на общности межгосударственных интересов, привела к образованию в системе международного права особой отрасли - международного воздушного права. В силу особенностей предмета регулирования его принципы и нормы неприменимы к регулированию межгосударственных отношений, возникающих в сфере морского, речного, автомобильного и железнодорожного транспорта. Предметом международного воздушного права являются отношения, возникающие между государствами по поводу использования воздушного пространства в целях: 1) регулярных и нерегулярных международных полетов гражданской авиации над государственной территорией; 2) полетов государственной и гражданской авиации за пределами государственной территории над: а) исключительной экономической зоной, б) открытым морем, в) международными проливами, г) архипелажными водами, д) Антарктикой; 3) обслуживания международной аэронавигации над государственной территорией и над морскими пространствами Мирового океана; 4) управления безопасностью полетов; 5) обеспечения авиационной безопасности.

Урегулирование этих вопросов отвечает решению задачи, поставленной в преамбуле Чикагской конвенции, созданию международно-правовых условий, при которых "международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом".

Чикагская конвенция также содействует рациональному и экономичному осуществлению международных воздушных сообщений "на основе равенства возможностей". В этой связи между государствами складываются отношения по поводу: 1) установления международных воздушных сообщений; 2) международных воздушных маршрутов; 3) выполнения транзитных полетов через государственную территорию; 4) допуска и условий выполнения нерегулярных полетов; 5) допуска назначенных авиапредприятий к осуществлению коммерческой деятельности; 6) обмена коммерческими "свободами воздуха".

Чикагская конвенция содержит Устав Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Деятельность ИКАО привела к появлению особых межгосударственных отношений между ее государствами-членами. Их возникновение связано с реализацией прав, признанных Уставом ИКАО, за каждым государством-членом. Главное из них - право на участие в формировании общей мировой политики ИКАО в сфере международной гражданской авиации. Участвуя в работе Ассамблеи, Совета ИКАО и других ее органов, государства-члены вносят свою лепту в принятие общих решений ИКАО по различным вопросам ее уставной деятельности, касающимся выработки стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, принятия новых конвенций, инструктивных материалов, руководств и других документов, важных для упорядочения деятельности международной гражданской авиации.

Использование авиацией воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами над морскими пространствами Мирового океана потребовало упорядочения отношений государств нормами международного права. Возникновение этого процесса в международном праве в начале XX в. привело к появлению обособленных международно-правовых норм, специально предназначенных для регулирования деятельности авиации в воздушном пространстве. Они определили статус и режим воздушного пространства, расположенного как над государственной территорией, так и за его пределами над морскими пространствами Мирового океана. Тем самым четко и однозначно выделилась и определилась пространственная сфера действия части международного права, теперь признаваемой наукой и практикой в качестве ее специальной отрасли и называемой международным воздушным правом. Решение вопроса о статусе и режиме воздушного пространства над территорией государства и за ее пределами имело принципиальное значение для стимулирования использования авиации в гражданских целях, а именно для перевозок пассажиров и грузов между странами и континентами. На протяжении всего XX в. наблюдалась бурная эволюция гражданской авиации. В 60-е годы появились высокоскоростные воздушные суда с большими провозными емкостями. Эта авиационная техника освоила международные маршруты между всеми странами и континентами. Благодаря этому сложилась всемирная сеть международных воздушных сообщений. Во многом своему успешному функционированию она обязана международно-правовой политике ИКАО. Вырабатываемые единообразные правила международной аэронавигации помогли и помогают международному авиационному сообществу в единении, создании единого правового, информационного, технологического, эксплуатационного, экономического, коммерческого и иного пространства, в котором международный воздушный транспорт действует свободно и безопасно во благо поддержания делового, социального, культурного, экономического, туристического и иного мирового общения народов и наций всего земного шара.

Сложившееся международное воздушное право ценно не только своим нормативным и правовым багажом. Это также инструмент выработки и проведения как собственной международно-правовой политики самими государствами, так и региональной и многосторонней правовой политики в сфере международного воздушного транспорта. Особую ценность и значение имеет международно-правовая политика ИКАО, которая укрепляет и расширяет нормативный материал действующего международного воздушного права, обогащает его новым содержанием. С этой точки зрения международное воздушное право - прежде всего нормативная система, выполняющая определенные функции в системе международного права. В первую очередь она устанавливает статус и режим воздушного пространства планеты во взаимодействии с другими отраслями международного права. Например, статус и режим воздушного пространства над морскими пространствами определяется преимущественно международным морским правом. Нормативная система неоднородна и состоит из норм различных институтов, выполняющих строго определенные функции в системе международного воздушного права. Эти функции синхронизированы друг с другом, что выражается в согласованности и отсутствии противоречий между институтами.

 

Мировая политика в сфере международной гражданской авиации строится на прочном международно-правовом фундаменте - основных принципах. Выработаны они государствами для достижения общих целей, определенных Чикагской конвенцией 1944 г., а также установления верховенства основных принципов по отношению к другим нормам международного воздушного права. Основные принципы образуют правовые ценности, которыми являются верховенство права, уважение суверенных прав и законных интересов государств, которые производны от общепризнанных принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН осуществление международно-правовой политики в сфере международной гражданской авиации - многосторонней, региональной и двусторонней немыслимо без основных принципов. Их юридические параметры и потенциал различны.

Принцип суверенитета над воздушным пространством подтвержден в ст. 1 Чикагской конвенции 1944 г. В ней предусмотрено суверенное право каждого государства осуществлять полный и исключительный суверенитет в отношении воздушного пространства, расположенного над его государственной территорией. Эта данность отражена в воздушных кодексах многих государств. В силу суверенитета власть государства независима в определении режима использования национального воздушного пространства в целях осуществления внутренних и международных воздушных сообщений и полетов. На этом строится правовая политика любого государства. Однако не стоит воспринимать категорию "независимость" гипертрофированно. Как часть общности государств, разделяющих цели и задачи Чикагской конвенции 1944 г., каждое государство, осуществляя свое верховенство и юрисдикцию в отношении воздушного пространства, должно устанавливать законы и правила, определяющие: а) режим и порядок выполнения международных и внутренних полетов в пределах государственной территории; б) порядок и условия коммерческой деятельности авиапредприятий; в) функции и компетенцию исполнительных авиатранспортных органов государства в соответствии с международными обязательствами, установленными в этой Конвенции и других договорах по воздушному праву.

Принцип суверенитета является исходным при регулировании вопросов международной аэронавигации, которые включают: а) обеспечение безопасности полетов; б) условия допуска к полетам гражданских воздушных судов; в) организацию полетов, управление и контроль за ними аэронавигационных служб; г) защиту суверенного воздушного пространства от незаконных посягательств и агрессии; д) оказание помощи терпящим бедствие воздушным судам.

Принцип разрешительного порядка международных полетов и перевозок в воздушном пространстве государства является производным от принципа полного и исключительного суверенитета над воздушным пространством.

В соответствии с этим принципом любые международные полеты и авиаперевозки иностранных предприятий и лиц допускаются только с разрешения суверенного государства. Получить его непросто. Воздушное судно и его экипаж должны выполнить ряд требований, установленных Чикагской конвенцией 1944 г. Во-первых, согласно ст. 17 воздушное судно должно иметь национальность, т.е. зарегистрировано надлежащим образом в реестре государства, а на его борту должны быть соответствующие документы, указанные в ст. 29. Отсутствия регистрации и документов на борту воздушного судна достаточно для отказа в выдаче разрешения на полет. Получение разрешения подчинено порядку, определяемому национальными законами и правилами. В них указываются полномочные органы, объем их властных полномочий по правовому регулированиюмеждународных полетов в пределах государственной территории.

В области аэронавигации функции контроля за соблюдением разрешительного порядка выполняют органы обслуживания воздушного движения (ОВД), которые контролируют все международные полеты национальных и иностранных воздушных судов начиная со времени пересечения ими государственной границы и следования по установленной международной трассе до посадки в аэропорту назначения. Аналогичным образом органы ОВД контролируют вылет национальных и иностранных воздушных судов из аэропорта вылета до выхода ими за пределы государственных границ. Органы ОВД не занимаются охраной воздушных границ. Эти функции осуществляют органы противовоздушной обороны.

Принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации направлен на создание таких условий для международной гражданской авиации, при которых она может развиваться "безопасным и упорядоченным образом". Чикагская конвенция 1944 г. объявила эту цель главной задачей. Правовой наказ Чикагской конвенции воплощается в международно-правовой политике ИКАО, поддерживаемой государствами-членами, и в первую очередь он касается безопасности полетов. Это понятие в приложении 19 "Управление безопасностью полетов" к Чикагской конвенции, вступившем в силу в ноябре 2013 г., ИКАО определяет как "состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня". Данное определение содержит новый подход ИКАО, выработанный в XXI в., к пониманию безопасности полетов. Однако его трудно признать правовым. Термины "состояние", "риски", "авиационная деятельность", "приемлемый уровень" не раскрыты, и этим порождается неопределенность, что чуждо и неприемлемо с точки зрения верховенства права и создает немалые трудности для их применения государствами. Все это при толковании принципов обеспечения безопасности полетов вместо единообразия невольно провоцирует многообразие толкования.

Понятие "безопасность полетов" уточнено ИКАО в Руководстве по управлению безопасностью полетов 2013 г. В нем говорится о "принципах безопасности полетов". В контексте авиации, в частности, безопасность определяется как "состояние, при котором возможность причинения ущерба лицам или имуществу снижена до приемлемого уровня и поддерживается на этом или более низком уровне посредством постоянного процесса выявления опасных факторов и управления факторами риска для безопасности полетов". В данном определении предвидится возможность причинения ущерба лицам или имуществу при осуществлении авиационной деятельности. Однако констатации такого ущерба недостаточно. Возникает вопрос о возмещении ущерба и привлечении к ответственности тех, кто его причинил. В определении ответа на этот вопрос не содержится. ИКАО признает, что авиационные системы не могут быть полностью свободны от опасных факторов и связанных с ними рисков. Никакая деятельность человека или созданная им система не гарантирована от полного отсутствия эксплуатационных ошибок и их последствий. Таким образом, безопасность полетов является динамической характеристикой авиационной системы.

История развития системы обеспечения безопасности полетов прошла три этапа: а) техническую эру - с начала 1990-х по конец 1960-х годов; b) эру человеческого фактора - с 1970-го г. по середину 1990-х годов; с) организационную эру - с середины 1990-х годов по настоящее время. В последний период безопасность полетов стала рассматриваться системно, т.е. с охватом как организационного, так и человеческого и технического факторов. Правовое предназначение принципа обеспечения безопасности полетов заключается в динамичном упорядочении ИКАО организационных, эксплуатационных, технических и иных условий деятельности международной гражданской авиации на основе единообразия правил, принимаемых ИКАО время от времени в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, занятых в международной аэронавигации. Содержание правил не статично. Это принципы обеспечения безопасности исключают. Их задача состоит в обеспечении динамичного и непрерывного мониторинга состояния безопасности полетов в мире и совершенствовании процесса выявления рисков и факторов рисков безопасности полетов. Решение этой задачи возложено на ИКАО и национальный механизм обеспечения безопасности полетов, который должен быть создан каждым государством - членом ИКАО в соответствии со стандартами Приложения 19 "Управление безопасностью полетов". Таким образом, принципы обеспечения безопасности полетов - правовой продукт ИКАО и Чикагской конвенции, многие статьи которой направлены на создание безопасных условий полетов гражданских воздушных судов. В соответствии с этими принципами выстраивается мировая правовая политика в области обеспечения безопасности полетов. Ее творцом является ИКАО, а проводником - государства-члены. Такая политика привела к образованию в международном воздушном праве специального института обеспечения безопасности международной гражданской авиации.

В 70 - 80-е годы XX в. ИКАО выработаны процедуры, касающиеся сотрудничества по вопросам устранения или разрешения ситуаций, связанных с актами или угрозами незаконного вмешательства, направленными против безопасности гражданской авиации. В 1986 г. Совет ИКАО принял типовую статью об авиационной безопасности и рекомендовал ее для использования в двусторонних соглашениях. В совокупности с принципом обеспечения безопасности международной гражданской авиации международно-правовые нормы по безопасности гражданской авиации образуют соответствующий международно-правовой режим института "безопасность полетов и авиационная безопасность".

Принцип взаимности способствует достижению коммерческой прибыльности и эффективности авиаперевозок, для чего государства взаимно предоставляют друг другу коммерческие права или преимущества, которыми пользуются затем назначенные ими авиакомпании, выполняющие между ними перевозки. Двусторонние соглашения о воздушном сообщении предусматривают обычно равное количество воздушных линий, устанавливаемых между государствами, и равное количество коммерческих прав. Принцип взаимности не требует абсолютной идентичности прав и преимуществ, предоставляемых друг другу сторонами двусторонних соглашений. Взаимность предполагает учет взаимных интересов и возможностей, реальных обстоятельств, связанных с организацией регулярных полетов. Однако даже если использованы все ресурсы принципа взаимности, получение коммерческих выгод и преимуществ не всегда автоматически гарантируется их перевозчику. Большое влияние на прибыльность, доходность международных рейсов авиакомпании оказывает конъюнктура рынка международных авиаперевозок. Именно поэтому принцип взаимности выполняет роль экономического регулятора международных авиаперевозок.

Принцип свободы полетов за пределами государственной территории действует в воздушном пространстве, расположенном над исключительной экономической зоной и открытым морем. Такое воздушное пространство принято считать международным, или открытым. В соответствии с принципом свободы полетов любые воздушные суда (военные и невоенные) вправе свободно летать в международном воздушном пространстве, которое исключено из-под власти какого-либо государства. Свобода полетов сосуществует с комплексом прав, которые может осуществлять каждое государство в отношении международного воздушного пространства. Все государства имеют право осуществлять юрисдикцию над своими воздушными судами, обеспечивать безопасность полетов за пределами суверенного воздушного пространства, использовать воздушные суда для преследования иностранных морских судов в открытом море за нарушение законов и правил прибрежного государства, борьбы с пиратством и работорговлей. Кроме того, при реализации принципа свободы полетов государства обязаны соблюдать правила полетов, рекомендованные ИКАО, предотвращать инциденты в воздушном пространстве над открытым морем и его загрязнение, оказывать помощь терпящим бедствие морским и воздушным судам, не допускать полеты воздушных судов без опознавательных знаков.