Правопреемство государств в современном МП.

 

Правопреемство в международном праве - переход прав и обязанностей от одного его субъекта к другому. Наиболее часто встречается правопреемство государств, крайне редко - межправительственных организаций.

Вопрос о правопреемстве государств может возникнуть в случаях слияния двух или более государств (включая вхождение одного или нескольких небольших государств в состав более крупного), разделения государства на два и более или выхода малого государства или государств из состава большого. Он может быть поставлен и при коренной ломке общественно-экономических и политических структур и образовании на месте государства предшественника государства с резко отличающимся от прежнего социальным содержанием. Вместе с тем вопрос о правопреемстве в принципе не возникает, если в рамках одного и того же государства происходит неконституционная смена правительства: сохраняются государство как субъект международного права и все его международные обязательства, поскольку они связывают не правительство, а именно государство. В такой ситуации новым правительством может быть поставлен лишь вопрос об отказе от некоторых договоров, особенно при изменении формы правления, если есть основания для такого отказа, предусмотренные правом международных договоров, а не об общем пересмотре отношения к своим международным обязательствам, характерном для правопреемства.

Насколько радикальной является ломка общественно-экономических и политических структур, действительно ли можно говорить об образовании нового по своему социальному содержанию государства на месте предшественника - проблема, решение которой в практике межгосударственных отношений во многом зависит от политических оценок со стороны и новых властей, и других государств. Иногда определенный ответ можно дать только по прошествии некоторого времени.

В доктрине нет единства мнений по вопросу о том, возникает ли новый субъект международного права при радикальных социальных изменениях в результате революции или же, поскольку охраняется государственность данного народа, смены субъекта международного права не происходит. Это проблема непрерывности (континуитета) и тождества (идентичности) субъектов международного права при социальных катаклизмах. При кардинальной перестройке общества и сломе старой государственной машины (например, во Франции в 1789 г.) вопрос о правопреемстве ставился далеко не всегда. Если бы субъект международного права в этих ситуациях не менялся, оставался непрерывным, не было бы оснований говорить о правопреемстве. Но если допустить, что в таких случаях происходит смена субъектов международного права, то, казалось бы, новый субъект должен быть абсолютно свободным от прав и обязанностей предшественника именно потому, что он новый. Однако такой вопрос никогда не возникал. Сторонники теории континуитета высказывают мнение о том, что право государства на отказ от договоров в упомянутых случаях возникает не в связи с правопреемством, а в связи с коренным изменением обстоятельств.

О континуитете государства как субъекта международного права можно также говорить в том случае, когда государство длительное время было оккупировано (как, например, Польша с 1939 по 1945 гг.) или при отделении от государства каких-либо частей. Континуитет - антипод правопреемства. Либо он есть, либо он отсутствует.

Термин "континуитет" употребляется и для обозначения автоматического сохранения в силе международных обязательств. В этом случае речь идет не о континуитете международной правосубъектности, а о континуитете обязательств (автоматическом правопреемстве).

Существует связь между предшественником и преемником, основанная на их определенном тождестве (идентичности), без которого следовало бы говорить не о правопреемстве, а об отсутствии всякого правопреемства. Это тождество обнаруживается в общих для предшественника и преемника территории, людских и материальных ресурсах. Чаще всего тождество бывает частичным (при слиянии или разделении государств, например).

Вопрос о том, является ли Россия правопреемницей Советского Союза, освещается по-разному. В ряде документов Россия называется правопреемником СССР. Об этом говорится, в частности, в Соглашении от 6 июля 1992 г. о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом и некоторых других. Вместе с тем в Указе Президента России от 8 февраля 1993 г. N 201 "О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом" Россия рассматривается как продолжатель СССР. Государства - участники СНГ поддержали Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях.

Генеральный секретарь ООН исходил из того, что обращение к нему Президента России от 24 декабря 1991 г. о продолжении Россией членства в ООН и других международных организациях системы ООН носит уведомительный характер и не требует со стороны ООН формального одобрения. О согласии с этим сообщили постоянные члены Совета Безопасности и ряд других стран. Этот подход не встретил никаких препятствий в других международных организациях.

Иногда утверждается, что Россия в одних аспектах может рассматриваться как продолжатель СССР, а в других - как правопреемник. Однако нельзя быть правопреемником по отношению к самому себе. Если Россия признана продолжателем СССР в отношении членства в Совете Безопасности, то она должна, очевидно, рассматриваться как тот же самый субъект международного права вообще, т.е. должен быть признан ее континуитет в отношении СССР. В этом случае формулировки каких-либо документов, в которых она называется правопреемником СССР, должны быть признаны неточными.

Практика в области правопреемства государств настолько разнообразна и противоречива, в такой степени зависит от соотношения сил и договоренностей между заинтересованными сторонами, что сформулировать какие-либо общие правила здесь трудно. Попытка кодифицировать важнейшие положения, относящиеся к правопреемству, особого успеха не имела. 23 августа 1978 г. была подписана Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, а 8 апреля 1983 г. - Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов, но в силу они не вступили. Обе Конвенции дают узкое определение правопреемства. Оно в них рассматривается как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения на какой-либо территории.

Анализ практики свидетельствует о том, что универсального автоматического правопреемства государств нет.

Правопреемник вправе отказаться от значительной части прав и обязанностей предшественника. Главным образом это относится к договорам, хотя и здесь встречаются некоторые исключения.

Что касается правопреемства межправительственных организаций, то оно наступает в весьма ограниченных случаях, предусмотренных либо международным договором, либо решениями заинтересованной организации. Предпосылкой для положительного решения вопроса о правопреемстве организаций должна быть определенная связь между организацией-предшественником и организацией-преемником, хотя отсутствие достаточно развитой практики затрудняет четкую характеристику такой связи, видимо, может быть сходство компетенции и целей (например, универсальность Лиги Наций и ООН, поддержание международного мира и безопасности как их главная цель) либо наряду со сходством компетенции совпадение круга участников.

При роспуске Лиги Наций в 1946 г. между ней и ООН было заключено соглашение о передаче ее собственности и некоторых функций ООН.

Международный суд в консультативном заключении 1971 г. по вопросу о Намибии указал, что функции наблюдения, осуществлявшиеся Лигой Наций в отношении Намибии (Юго-Западной Африки), перешли к Генеральной Ассамблее ООН, и последняя, прекратив мандат ЮАР на управление этой территорией, действовала правомерно. Резолюция Генеральной Ассамблеи, прекратившая мандат, по существу признала, что ООН стала правопреемницей Лиги Наций в том, что касалось осуществления таких функций.

Правопреемство государств в международном праве имеет два аспекта: внешний и внутренний. Они тесно связаны между собой. Внешний аспект - правопреемство в отношении международных обязательств, в первую очередь договорных.

Внутренний аспект - правопреемство в отношении территории, населения, имущества, денежных средств и т.п. Внутренний аспект может приобретать международное значение (например, в случае нахождения имущества или денежных средств государства за рубежом).