Международные отношения в период между войнами

 

Центрально‑Восточная Европа в Лиге Наций

 

В интересах освобожденных государств Центрально‑Восточной Европы было, чтобы программа самоопределения, предложенная президентом Вильсоном, объединилась с проектом создания международной организации, материализовавшимся в Лиге Наций. Такой союз, который гарантировал независимость и территориальную целостность всех своих членов, больших или маленьких, приветствовали те страны, которые в прошлом видели, как эти права часто нарушались, или им полностью в них было отказано. Более того, по мнению миротворцев, Лига Наций должна была обеспечить решение всех тех проблем, которые не были должным образом урегулированы в различных договорах, а таких проблем было особенно много в Центрально‑Восточной Европе, которая, в сущности, реорганизовала часть этого континента.

С другой стороны, новые, восстановленные или расширившиеся государства этого региона были настолько озабочены своими неотложными национальными проблемами, по крайней мере сначала, что даже те из них, что были представлены на Мирной конференции и участвовали в составлении договора, не могли уделить достаточно внимания общим вопросам, которые тоже имели место. Их также возмущало привилегированное положение больших держав сначала в Комиссии, которая разрабатывала структуру Лиги, а затем в Совете Лиги Наций. Только одно непостоянное место могло быть отдано странам Центрально‑Восточной Европы, и Греция была выбрана их первым представителем благодаря авторитету Венизелоса. Разочарование Польши решением проблемы Данцига не склонило ее к идее разделения с Лигой ограниченной власти, данной ей в этом районе, который она надеялась получить без ограничений.

Польша одна из первых должна была подписать одновременно с Версальским договором от 28 июня 1919 г. особый договор с великими державами, основные положения которого касались национных, лингвистических или религиозных прав ее меньшинств, гарантировала им Лигой Наций. Возмущение, вызванное этим договором, было направлено не против самих его положений, так как Польша была готова включить даже более широкие права для всех меньшинств в свою конституцию, а против международного вмешательства в эту щекотливую проблему. В случае Польши вмешательство ее соседей в проблему ее религиозных меньшинств накануне разделов было действительно болезненным воспоминанием. И хотя сейчас аналогичное вмешательство было доверено международной организации – Совету Лиги Наций, тот факт, что эта международная защита меньшинств не стала всеобщей, вызвал негодование как дискриминация не только в Польше, но и в других «новых» государствах – Чехословакии, Румынии, Югославии и Греции, которым пришлось подписать похожие договоры. Среди проигравших стран только небольшим государствам, но не Германии, тоже пришлось принять эти обязательства в отношении меньшинств в своих соответствующих мирных договорах.

Опасения, вызванные системой защиты меньшинств, оказались оправданными и еще по одной причине. Изначально эта новая система была введена главным образом для обеспечения защиты большим еврейским меньшинствам в странах Центрально‑Восточной Европы. Однако когда ее распространили на все другие группы, то вскоре ее стали использовать и злоупотреблять ею в пользу немецких меньшинств, которые были разбросаны по всему этому же региону. И это послужило немецкому рейху инструментом для создания проблем в соответствующих странах и оказания помощи немецким группам оппозиционеров в государствах, гражданами которых они теперь были. Однако эта опасность стала очевидной только после принятия Германии в Лигу Наций, а это произошло только после принятия в нее всех государств Центрально‑Восточной Европы.

В добавление к пяти из них, которые, как государства‑союзники, были среди первых членов Лиги, новая Финляндская республика, восстановленная Албания и два бывших врага (воевавших на стороне Германии), Австрия и Болгария, были приняты в члены Лиги Наций на ее первой ассамблее в декабре 1920 г. По такому случаю все государства, которые раньше находились под властью России, тоже попросили о своем принятии в ее члены, но их заявления были отклонены большинством голосов, которое, за исключением случая Финляндии, не сочло их положение достаточно стабилизировавшимся и сомневалось в том, сможет ли Лига Наций защитить недавно провозглашенную независимость этих стран. Эти опасения оказались справедливыми в отношении Украины, равно как и далеких Закавказских республик, но Эстония, Латвия и Литва были приняты на второй ассамблее Лиги в сентябре 1921 г., получив тем временем де‑юре признание всех государств. Принятие Венгрии в члены Лиги Наций было отложено до следующего года из‑за нерешенного вопроса о Бургенланде. Всем этим новым членам, пока они не подписали договоры, включавшие защиту меньшинств, пришлось подписать декларации об этом (Финляндия – только в отношении Аландских осторовов) по случаю их принятия в Лигу, что сделало эти международные гарантии общим правилом в Центрально‑Восточной Европе. Взаимные гарантии в пользу меньшинств по обеим сторонам границы были включены только в Рижский договор и Женевскую конвенцию в отношении Верхней Силезии.

Помимо этой проблемы меньшинств у стран Центрально‑Восточной Европы было много других случаев – гораздо больше, чем у других государств, – использовать аппарат Лиги Наций. Некоторые из этих проблем стали результатом территориальных споров, связанных с установлением новых границ, но они либо не были окончательно решены, либо вообще не были затронуты на Парижской мирной конференции. Они были озвучены перед Советом Лиги Наций в рамках статьи 11 Конвенции как угрозы международному миру. Лига успешно решила вопрос об Аландских островах и Верхней Силезии, и, хотя проблему Вильно (Вильнюса) нельзя было решить в Женеве, действия Совета во многом способствовали избеганию вооруженного конфликта из‑за этой проблемы.

Лига Наций также содействовала решению нескольких менее значимых споров в отношении границ Албании, а также между Польшей и Чехословакией и успешно урегулировала два довольно опасных инцидента на Балканском полуострове. Особенно трудным для решения был спор между Грецией и Италией в 1923 г., потому что одна из великих держав была уже вовлечена в конфликт, вела военные действия – обстрелы и оккупировала остров Корфу. И хотя Италия хотела вынести решение этого дела на суд Конференции послов, предложения Совета Лиги Наций были по сути выполнены, и Корфу был возвращен Греции. В 1925 г. снова произошло столкновение – на этот раз между греческими и болгарскими вооруженными силами, но в этом споре между двумя маленькими странами Лига действовала эффективно и помогла избежать серьезных проблем.

Деятельность так называемых специальных организаций Лиги Наций, которая в целом была гораздо успешнее, чем ее чисто политические действия, оказала особенную помощь разоренным войной странам Центрально‑Восточной Европы. Сразу же после войны Организация здравоохранения остановила эпидемию тифа, которая распространялась на запад из России, а в экономической и финансовой областях, помимо восстановления Венгрии и Австрии, помощь посредством международных займов была оказана Греции, Эстонии и вольному городу Данцигу.

Страны Центрально‑Восточной Европы были, однако, больше всего заинтересованы в усилиях Лиги Наций по созданию системы коллективной безопасности посредством взаимных гарантий от агрессии, которые были бы более действенными, чем гарантии, данные в договоре. Большие надежды вселила Ассамблея 1924 г., когда был составлен Женевский протокол, давший четкое определение агрессии и обещавший совместные действия против страны, которая откажется от мирного урегулирования, при помощи третейского суда. Эдвард Бенеш из Чехословакии принимал активное участие в подготовке этого соглашения, и среди других стран Центрально‑Восточной Европы Польша через своего министра иностранных дел графа Александра Скржинского оказывала особую поддержку этому проекту.

Однако от этого протокола отказались главным образом из‑за оппозиции Великобритании, и Локарнский договор, переговоры по которому начались в следующем году вне рамок Лиги Наций, оказался заменой, вызвавшей недовольство восточных соседей Германии. Польша была особенно встревожена перспективой того, что Германия, приглашенная вступить в Лигу Наций с большими властными привилегиями, будет иметь постоянное место в Совете Лиги Наций, поэтому она потребовала аналогичной привилегии и для себя. В 1926 г. Германия, однако, согласилась на компромисс. Это было так называемое полупостоянное место с правом переизбрания. В то же время число непостоянных мест было увеличено до одиннадцати, чтобы еще две страны Центрально‑Восточной Европы всегда были практически уверены в том, что будут избраны на трехлетний период. И хотя в Совете часто происходили столкновения между представителями Германии и Польши, новый министр иностранных дел Польши Август Залеский тоже был стойким сторонником Лиги Наций.

Именно польская делегация на ассамблее 1927 г. выступила с предложением поставить войну вне закона, подготовив тем самым общественное мнение к пакту Бриана‑Келлога, подписанному в Париже 28 августа 1928 г., и осудила войну как способ решения международных споров. И та же самая делегация активно участвовала в Конференции по разоружению в 1932 г. и представила на рассмотрение план «нравственного разоружения», который помог бы легче принять материальное ограничение и сокращение вооружений.

Провал этой конференции и в целом усилий Лиги Наций по объединению арбитража, безопасности и разоружения по французской формуле особенно разочаровал страны Центрально‑Восточной Европы. Только тогда большинство из них обратилось к двухсторонним договорам со своими самыми грозными соседями, чтобы найти другие пути обеспечения своей независимости и безопасности. Польша, которая занимала особенно угрожаемое положение между Германией и Россией, совершила этот поворот в своей политике при министре иностранных дел Юзефе Беке, который объявил в 1934 г., что его страна не будет считать себя связанной договором по меньшинствам до тех пор, пока вся эта система не распространится на все страны.

Маленьким государствам Центрально‑Восточной Европы было действительно трудно доверять коллективной безопасности, когда эту безопасность должны были обеспечивать договоры между крупными державами, переговоры по которым велись вне рамок Лиги Наций, или когда Советский Союз, принятый в Лигу в сентябре 1934 г. почти одновременно с выходом из нее Германии, внезапно стал поборником Женевских конвенций (против которых когда‑то активно выступал) и системы коллективной безопасности. Неспособность Лиги Наций остановить агрессию Японии в Маньчжурии и Италии в Эфиопии дала возможность предвидеть, что она окажется столь же бессильной и против тоталитарных сил, обращенных против Центрально‑Восточной Европы. И когда на последней ассамблее в декабре 1939 г. Лига Наций осудила по крайней мере один из актов агрессии, исключив из своих рядов Советскую Россию[91], было уже поздно. Слишком многие случаи агрессии получили уже толерантное отношение, чтобы спасти мирное урегулирование, продлившееся 20 лет, но которое уже в 30‑х гг. невозможно было спасти простой верой в Лигу Наций.

 

К региональным федерациям

 

Статья 21 Хартии Лиги Наций поощряла заключение региональных соглашений. Нигде не было большей необходимости в таких соглашениях, чем в Центрально‑Восточной Европе, где около дюжины независимых государств – большинство из них были довольно маленькими, и никто из них не был великой державой – имели так много общих интересов, требовавших развития, и так много общих опасностей. В противовес широко распространенному мнению, не  создание или восстановление этих государств, ошибочно называемое балканизацией Европы, было источником проблем и трудностей. Освободительное движение, которое в XIX в. началось на Балканском полуострове и после Первой мировой войны включало территории между Германией и Россией, было актом справедливости и естественным процессом, основанным на исторических традициях и современных стремлениях, которые наконец получили удовлетворение. Напротив, именно потому, что это освобождение так долго откладывалось и продолжало оспариваться империалистическими соседями, считавшими независимость столь многих «новых» государств просто временным решением, улаживание военных конфликтов и стабилизация мирного процесса оказались таким щекотливым делом и требовали организованного взаимодействия всех заинтересованных государств.

В регионе, где невозможно было установить границы, которые строго соответствовали бы этническим разделам и удовлетворяли бы всем экономическим требованиям, ни одно из этих государств не могло оставаться в изоляции. Тенденция к федерализму, которая была столь важна в более ранние периоды их истории, снова возникла, как только они вернули себе свою свободу. Еще никогда не было такого федерального союза или даже какой‑то системы сотрудничества с более свободными связями между государствами, включавшей их всех. Поэтому было естественно, что в период между двумя мировыми войнами в Центрально‑Восточной Европе было запланировано не одно региональное соглашение. Каждое из них развивалось постепенно в направлении настоящей федерации или, по крайней мере, конфедерации, но не хватило времени, чтобы достичь этой цели. Как обычно, в истории этой части континента следовало различать Балтийский, Дунайский и Балканский регионы, хотя между ними не было точного разграничения. Во всех трех случаях региональные конференции или двусторонние договоры вели к образованию объединений с перспективой создания постоянных органов в качестве следующего шага.

Балтийская конференция началась еще в 1919 г. и сначала включала все пять государств Центрально‑Восточной Европы, которые имели доступ к морю и жизненные интересы на Балтике. Было представлено не только три маленьких Прибалтийских государства, но и Финляндия на севере и Польша на юге (последняя встала во главе этого движения). Но именно по этой причине польско‑литовский конфликт оказался серьезным препятствием для такого общего сотрудничества на Балтике. Начиная с 1921 г. Литва больше не участвовала в этих конференциях, к сожалению ее ближайшего соседа Латвии, которая не хотела вставать на чью‑либо сторону в этом конфликте и все же была особенно заинтересована во всем этом проекте. Именно ее талантливый министр иностранных дел С. Мейерович на Балтийской конференции четырех государств в Варшаве в марте 1922 г. предложил этим государствам совместно действовать в Женеве, а на конференции в феврале 1924 г. выступил в защиту официального образования Балтийского союза.

Особенно успешной была следующая Балтийская конференция, которая в январе 1825 г. прошла в Хельсинки, где все четыре государства подписали договоры об улаживании разногласий и арбитраже и решили создать межгосударственные комиссии по улаживанию разногласий. Но вскоре стало очевидно, что Финляндия – принимающая сторона этой конференции – колеблется, продолжать ли ей участвовать в этом сотрудничестве, потому что она не хотела оказаться вовлеченной в любые возможные конфликты между другими Балтийскими странами и Советским Союзом. В надежде на то, что ее безопасность будет лучше гарантирована путем ее сближения со Скандинавскими странами, Финляндия в последующие годы явно повернула в этом направлении. В 1933 г. она присоединилась к договору, подписанному в Осло, который был заключен тремя годами ранее между Скандинавскими королевствами и западными нейтральными странами – Нидерландами, Бельгией и Люксембургом. Особенно тесным оставалось сотрудничество Финляндии с группой Скандинавских стран, включая Исландию, доказательством которого были экономическое соглашение, подписанное в 1934 г., и регулярные встречи министров иностранных дел.

Эстония и Латвия, ставшие союзниками с 1924 г., продолжали поддерживать дружеские отношения с Польшей, но в конечном счете оказались более заинтересованными в установлении более тесных связей с третьей маленькой прибалтийской страной – Литвой, с которой в 1934 г. они образовали Балтийский союз. Он был гораздо более ограниченным, чем региональное соглашение, которое планировалось изначально, но, очевидно, более надежным с точки зрения невовлечения в политику больших держав. Когда большие соседи решили вмешаться в ситуацию на Балтике, безопасность этих трех союзников, разумеется, оказалась иллюзией. Но их сотрудничество, недостаточное в период европейского кризиса, дало ценные результаты в последние мирные годы в рамках Лиги Наций.

В Дунайском регионе какое‑то сотрудничество было особенно желательно ввиду развала Габсбургской монархии, которая объединяла дунайские земли столь долгое время. Но ко всем проектам создания Дунайской федерации с подозрением относились те, кто боялся реставрации уже несуществующей монархии даже в завуалированной форме. Антагонизм между двумя группами государств‑преемников, между победителями и побежденными, делал невозможным заключение какого‑либо договора между ними всеми. Поэтому только между тремя странами, которые были бенефициарами мирного урегулирования и боялись его пересмотра, которого так настойчиво требовала Венгрия, так называемая Малая Антанта создала тесное сотрудничество, ставшее важным элементом общеевропейской политики в период между двумя мировыми войнами.

Этот союз был основан на трех договорах: между Чехословакией и Югославией (14 августа 1920 г.), Чехословакией и Румынией (23 апреля 1921 г.) и Румынией и Югославией (7 июня 1921 г.). Инициатива Чехословакии, особенно доктора Бенеша, была очевидна, но выдающиеся государственные деятели двух других стран тоже были глубоко заинтересованы в договоре, который должен был защитить все три государства от возможной реставрации власти Габсбургов и особенно от «неспровоцированного нападения со стороны Венгрии», а потому в договор между Югославией и Румынией была добавлена опасность такого же нападения со стороны Болгарии.

Гораздо более важным, чем эти положения о защите от опасностей, остававшиеся иллюзорными до тех пор, пока ни одна великая держава не оказывала поддержку ревизионистскому движению, было конструктивное сотрудничество по крайней мере трех стран Дунайского региона, которые совместно защищали мирное урегулирование и способствовали его упрочению на многочисленных международных конференциях в рамках и вне рамок Лиги Наций. Отношения Малой Антанты с Австрией вскоре улучшились настолько, что эти три государства приняли участие в восстановлении этой страны. В определенной степени финансовая помощь Венгрии тоже одобрялась, хотя ее политические отношения со странами Малой Антанты всегда оставались напряженными.

21 мая 1929 г. этот союз обрел основополагающую структуру посредством соглашения, которое сделало обновление этих трех альянсов автоматическим в конце каждого пятилетнего периода, и посредством трехстороннего договора для мирного урегулирования всех возможных разногласий путем арбитража и примирительных процедур. Необходимость таких более тесных связей стала очевидной в разгар Всемирной депрессии и даже еще больше после прихода к власти в Германии Гитлера. Поэтому 16 февраля 1933 г. Малая Антанта превратилась в дипломатическую конфедерацию с постоянным советом, в который входили три министра иностранных дел или их делегаты, и с совместным секретариатом, включая постоянное представительство‑филиал в Женеве. Новая организация, цели которой теперь вышли за рамки первых, ограниченных в возможностях и довольно односторонних альянсов, выглядела вполне эффективной во время международных дискуссий, проходивших в следующие два‑три года, но оказалась беспомощной, когда в 1938 г. грянул большой кризис. Последнее заседание Совета Малой Антанты, состоявшееся 21 августа того года, когда была предпринята запоздалая попытка прийти к соглашению с Венгрией, не могло спасти Чехословакию от агрессии Германии, так как Югославия уже была озабочена главным образом изменениями на Средиземноморье, а Румыния – опасностью, исходившей от Советского Союза.

В начале существования Малой Антанты рассматривались два возможных варианта расширения этого союза – к северу и к югу от Дунайского региона. 3 марта 1921 г. Польша заключила союз с Румынией, но, даже когда ее отношения с Чехословакией улучшились в 1923–1925 гг., она не заинтересовалась вступлением в союз, который был направлен в первую очередь против ее традиционного друга – Венгрии. У Греции действительно был общий интерес со своей соседкой Югославией, а также Румынией, который состоял в противодействии реваншизму Болгарии, но вместо вступления в Малую Антанту два южных члена последней, будучи при этом Балканскими странами, вошли в другое региональное соглашение на Балканском полуострове.

Там, как и в Балтийском регионе, шел возврат к более ранним проектам балканского федерализма, который начался в 1930 г. В первых конференциях приняли участие все шесть Балканских государств, а не только три державы‑союзницы, плюс еще Албания и бывшие враги – Болгария и Турция[92]. Отношения между Грецией и Турцией улучшились настолько, что обе страны 14 сентября 1933 г. подписали договор о союзе и взаимных гарантиях. Однако оказалось невозможным прийти к полному согласию с Болгарией или даже Албанией, так что в Балканский пакт, который после множества предварительных планов был подписан в Афинах 9 февраля 1934 г., вошли только Греция, Югославия, Румыния и Турция. Осенью того же года, которую можно считать наивысшей точкой всего движения к региональному федерализму, этот пакт был приведен в исполнение на встрече в Анкаре по уставу организации, который создал в рамках Балканской Антанты, как и в случае Малой Антанты, постоянный Совет министров иностранных дел, а также Консультационный экономический совет.

На Балканском полуострове, как и в Дунайском регионе, в последнюю минуту, летом 1938 г., были предприняты усилия добиться взаимопонимания со страной, которая казалась самым большим препятствием к единству, – Болгарии. Но, как и Малая Антанта, Балканская Антанта также была гарантом от агрессии только со стороны небольшого государства этого региона. Не было никаких обязательств совместно действовать против агрессии, исходящей от великой державы за пределами Балканского полуострова, и тем не менее здесь тоже это была реальная опасность, которую маленькие страны – даже все вместе – были не в силах предотвратить.