Николаевская система управления

 

Личность и взгляды самодержца придали государственной жизни империи склад и стиль, получивший название «николаевской системы». Она оформилась в конце двадцатых и тридцатых годов как реакция сначала на декабристское восстание, а затем на европейский революционный взрыв и польские события – и потом если менялась, то лишь в сторону ужесточения, как это произошло после новых потрясений 1848 года.

Николай не был глуп или слеп. Например, он отлично сознавал вред крепостничества, но понимал и то, что его отмена произведет коренную ломку существующих общественных отношений, – и страшился этого. Император рассуждал так: если уж Россия – оплот и гарант европейского порядка, она обязана демонстрировать собой незыблемость и монолитность. Ветхость и разболтанность системы царь компенсировал тем, что всё туже закручивал гайки. Главным лозунгом времени было нерассуждающее повиновение.

Уже цитировавшийся мемуарист Эвальд, лично наблюдавший государя, пишет: «Ни к чему так строго и беспощадно не относился император Николай Павлович, как ко всякому проявлению неповиновения или вообще протеста против какой бы то ни было власти. Человек добрый, любящий, внимательный к нуждам каждого, очень часто трогательно нежный… он становился суровым и беспощадным при малейшем проявлении того, что в те времена называлось либеральным духом. Суровую военную дисциплину с ее безмолвным повиновением и безропотным подчинением младшего старшему он неукоснительно проводил и во весь строй гражданской жизни и в этой строгой и общей субординации видел главнейший залог благосостояния и могущества империи».

Тотальная военизация – вот ключ к пониманию николаевской системы. Речь не об армии, а обо всём устройстве государства. В гражданских ведомствах устанавливается строгое единоначалие. Приказы не обсуждаются, а исполняются. Все высшие должности в государстве, даже самые «мирные», занимают только генералы. (Единственным исключением являлся министр иностранных дел граф Нессельроде – он был из полковников.) «Николаевское царствование рисуется нам обыкновенно как время преобладания военного элемента, – пишет М. Полиевктов. – И действительно, гражданское управление принимает в это царствование своеобразный военный оттенок. Целые отрасли управления и отдельные ведомства получают военное устройство, образуя, в таком случае, особые корпуса: Корпус лесничих, Главное управление путей сообщения и Корпус инженеров путей сообщения и т. п. Во главе отдельных отраслей гражданского управления очень часто стоят представители военного ведомства: министр государственных имуществ генерал‑адъютант граф Киселев, министр финансов бывший генерал‑интендант граф Канкрин, министр внутренних дел генерал‑адъютант Бибиков и даже обер‑прокурор Святейшего Синода полковник и впоследствии генерал‑адъютант граф Протасов, не говоря о других».

В военизированной иерархии есть только одна фигура, принимающая решения и отдающая приказы, – командующий. Поэтому еще одна ключевая особенность николаевской системы – личное управление. Мы увидим, как этот классический «ордынский» принцип мешал нормальному функционированию государственной машины. Система была плохо систематизирована, в ней преобладал не любимый Николаем порядок, а волюнтаризм, от него же самого исходивший. Если Российская империя и была армией, то очень странной – командующий руководил ею помимо штаба и часто вмешивался в действия мелких подразделений поверх голов непосредственных начальников.

 

Российский социальный порядок. Оноре Домье

 

На первых порах, после дезорганизованности александровского режима, противоречиво сочетавшего в себе либеральность с реакционностью, государственный механизм, став более логичным, заработал слаженней. Но затем сказались органические пороки николаевского управления – даже не «вертикального», а скорее «ручного».

Это царствование хронологически делят на две части: период успехов и период неудач. Первый, ознаменовавшийся военными и дипломатическими победами, продолжался около пятнадцати лет, примерно до 1840 года. Затем система стала давать сбои. Число толковых деятелей редело (или они утрачивали прежнюю толковость); верховный правитель всё чаще ошибался – и никто не смел ему об этом сказать; законы работали плохо, потому что в их действие постоянно вмешивалась исполнительная власть; государственная машина активно функционировала только на тех участках, которыми интересовался лично государь, – и останавливалась, когда его внимание переключалось на что‑то другое.

Николаевская система исключала всякое участие общества в управлении, уповая только на бюрократические механизмы. Но времена были уже не петровские, да и Николай был не Петр Великий, поэтому при всей кипучей административной деятельности за тридцать лет в государственном устройстве изменилось немногое.

 

Государственное управление

 

Взойдя на престол, молодой царь (которого, как уже говорилось, ранее не привлекали к важным делам) обнаружил, что управление находится в беспорядке. У Николая возникла идея о необходимости кардинальных преобразований. Для их подготовки был создан особый секретный орган, получивший название по дате своего учреждения: «Комитет 6 декабря 1826 г.». Это очень напоминало создание Негласного Комитета в начале царствования Александра, да и ведущие члены нового стратегического штаба были людьми александровского времени: В. Кочубей (председатель), М. Сперанский, А. Голицын, но двое первых постарели и потускнели, а последний талантами никогда и не блистал. Из николаевских выдвиженцев самым деятельным был Дмитрий Блудов, понравившийся государю своим усердием во время следствия над декабристами и теперь назначенный секретарем Комитета. Этому гибкому сановнику, умевшему приспосабливаться к чаяниям власти, была уготована долгая жизнь на верху бюрократической лестницы.

Николай поставил перед этой командой задачу найти ответ на следующие вопросы: «Что ныне хорошо, чего оставить нельзя и чем заменить?» Но общий консервативный тон был таков, чтоб оставить всё и ничего не менять, поэтому, прозаседав шесть лет, Комитет никакой реформы не выработал.

Центральное управление в то время осуществлялось тремя высшими инстанциями: Государственным Советом, Комитетом министров и Сенатом.

В существовании Сената царь особенного смысла не видел и сохранял его, кажется, лишь из консерватизма. Фактически Сенат превратился в подобие верховного суда с весьма ограниченными полномочиями. Постепенно утрачивал свое былое значение и Государственный Совет. Поскольку все решения Николай принимал сам, ему было вполне достаточно исполнительного органа – Комитета министров.

Но и этот институт для государя был недостаточно удобным. Всё большее значение приобретает учреждение, прежде властными полномочиями не наделенное – Собственная его императорского величества канцелярия. Ранее она занималась лишь теми делами, в которых лично участвовал монарх, а поскольку теперь тот участвовал во всём и всегда, Канцелярия стала дубликатом министерской системы и скоро поднялась выше ее. (Этот орган напоминает ЦК советской эпохи или президентскую администрацию тех времен, когда российские правители стали называться «президентами».)

Из‑за возросшего значения Канцелярии пришлось разделить ее на департаменты‑отделения. Вся прежняя деятельность, непосредственно связанная с особой императора, сосредоточилась в Первом отделении, всего же их станет шесть. Второе отделение ведало законами; Третье – государственной безопасностью и наблюдением за обществом; Четвертое – тем, что мы сегодня назвали бы «соцобеспечением»; Пятое появилось, когда графу Киселеву поручили привести в порядок государственное имущество; Шестое понадобилось для управления Кавказом, когда борьба с горцами зашла в тупик и была возведена в ранг важнейшей задачи.

Значение у отделений было очень разное. Третье, политическая полиция, все время увеличивало свое влияние и стремилось стать государством в государстве. Ведомство Киселева впоследствии преобразовалось в мощное министерство (государственных имуществ).

В отличие от настоящих реформ внутренние бюрократические рокировки при Николае происходили часто. По воле государя – и в зависимости от сиюминутной необходимости – то и дело учреждались новые структуры, которые потом разветвлялись и могли существовать параллельно с министерствами, иногда имея больше власти, поскольку находились ближе к царю.

Николай любил по всякому поводу создавать секретный комитет, и тот подчинялся не министру, а непосредственно государю. Временный орган разрабатывал некий проект, который потом осуществлялся, если был одобрен царем – бывало, что даже без обсуждения на Государственном Совете или вопреки мнению его членов.

 

Николай и его окружение. Гюстав Доре

 

Эта система тройного управления – через министерства, императорскую Канцелярию и временные комитеты, подотчетные только монарху, – вносила ужасную неразбериху в бюрократический механизм, и без того запутанный. Порядка наверху не было. Стремление к максимальной централизации и «вертикальности» власти сводилось к шаткому принципу «высочайшего усмотрения».

Но не было порядка и внизу, на периферии. Одним из ответов Секретного комитета 6 декабря на высочайший вопрос «чего оставить нельзя и чем заменить» было указание на скверную организацию провинциального управления. Это хроническая болезнь Российского государства, объясняемая несколькими очевидными причинами. Во‑первых, конечно, огромными дистанциями при чрезвычайной медленности сообщений. Во‑вторых – общей неэффективностью авторитарной власти: чем дальше от столицы, тем хуже решались проблемы, ибо инициатива снизу не поощрялась и любое действие требовалось согласовывать с высшими инстанциями. Наконец, на низовом уровне, вдали от присмотра, не контролируемая обществом местная администрация часто работала на собственный карман.

С первым обстоятельством поделать было нечего, на второе покушаться никто и не думал, поэтому все усилия правительство направило на третий дефект, считая, что его возможно исправить.

Действовали традиционными «ордынскими» методами – других в арсенале не имелось.

Прежде в областях существовала двойная субординация: губернаторы подчинялись министру внутренних дел, а губернские правления – Сенату, что, с одной стороны, иногда создавало административную путаницу, но с другой – все же обеспечивало хоть какую‑то коллегиальность власти. По указу 1837 года правления должны были во всем повиноваться только начальнику губернии и превращались из совещательного органа в исполнительный. Одновременно ослаблялись полномочия дворянских учреждений, в свое время привлеченных Екатериной для провинциального «соуправления». Николаевское государство предприняло новую попытку вернуться из самодержавно‑дворянского формата власти в прежний, унитарный. Вследствие этого очень разрослись штаты чиновничества и местной полиции. При Александре Первом на гражданской службе состояло примерно 30 тысяч человек; в 1847 году (тут есть уже точная статистика) – 61 548 человек; десятилетие спустя – 90 139 человек.

Для контроля над местной администрацией были учреждены местные жандармские отделения, доносившие в Петербург о ходе дел и любых неисправностях. (О том, как функционировала имперская тайная полиция – в следующей главе.)

Огромная чиновничья армия управляющих, отчитывающихся, надзирающих порождала огромный бумагопоток, который создавал видимость кипучей деятельности, но на самом деле парализовал делопроизводство и позволял маскировать почти любые злоупотребления.

 

В. Ключевский приводит красочную историю о том, как провинциальные чиновники долго разбирались в деле некоего откупщика. Оно всё разбухало и разбухало, так что одно лишь его «краткое изложение» составило 15 тысяч страниц, а всего их было сотни и сотни тысяч. Наконец в Петербурге устали от бесконечной переписки и затребовали к себе всю документацию. Для транспортировки огромного количества папок понадобились десятки подвод. Обоз отправился в путь и по дороге бесследно сгинул, вместе с телегами, возчиками и бумагами – ибо на всякое административное давление сыщется коррупционное решение.

Этот достойный гоголевского пера эпизод можно считать символом всего николаевского бюрократического управления.

 

 

Законы

 

Всякая новая российская власть непременно ставила перед собой задачу урегулировать законодательство. Оно вечно хромало, потому что в изначально неправовом государстве хорошо работающие законы не являются обязательным условием функционирования государства – любую проблему собственной волей решает исполнительная власть.

Без законов страна существовать, конечно, не могла, но они вечно устаревали или вступали в противоречие между собой, к тому же жизнь порождала новые ситуации, требовавшие регламентации. Реформаторские правительства пытались ввести принципиально новые законы. Консервативные правительства главным образом наводили порядок в старых. Таково было и законотворчество Николаевской эпохи.

Главное его свершение – кодификация права, завершившаяся выпуском Свода законов.

Эта геракловская задача была поручена Михаилу Сперанскому, в котором прежний царь когда‑то разочаровался. Новый государь, напротив, высоко ценил этого администратора за работоспособность и талант к систематизированию.

 

Свод законов Сперанского

 

 

У Сперанского произошел новый взлет карьеры, своего рода «вторая молодость». Но как же она отличалась от первой!

От былых реформаторских амбиций Михаила Михайловича давно уже ничего не осталось. Упав с самых высот иерархии, он должен был заново карабкаться по чиновничьей лестнице. Побывал в скромной должности пензенского губернатора, потом поуправлял Сибирью, попрозябал в Комиссии составления законов, которая при Александре считалась ведомством маловажным.

В 1826 году Сперанский послушно отзаседал в суде над декабристами, тем самым продемонстрировав полную лояльность и разрыв с былыми мечтаниями, а затем под эгидой новообразованного Второго отделения императорской канцелярии взялся разгребать авгиевы конюшни российской законности. Он возглавил юридический департамент Государственного Совета, был удостоен графского титула и пожалован высшей наградой империи – орденом Андрея Первозванного, причем царь снял ленту с себя и воздел на Сперанского.

 

Задачу, стоявшую перед составителями Свода, со всей ясностью сформулировал сам Николай в программной речи. «Первый предмет, к коему Государь Император по важности оного устремил все свое внимание, было правосудие, составляющее, так сказать, первую надобность всякого государства, – пересказывает высочайшее наставление Сперанский. – Его величество с самой молодости своей слышал о недостатках у нас в оном, о ябеде, о лихоимстве, о неимении полных законов или о смешении оных, от чрезвычайного множества указов, нередко один другому противоречащих… Нетрудно было открыть, что сие главнейше происходило от того, что всегда обращались к составлению новых законов, а не к соглашению на твердых началах старых. Посему Государь Император признать за благо изволил… не созидать новых законов, но привести в порядок старые».

Несколько лет ушло на то, чтобы собрать все существующие законодательные акты «по порядку времени». Таких документов разной важности и формата набралось более 30 тысяч. Приступили к их изданию, отсеивая отмененные и утратившие силу. Разрядов было три: первый касался государственного права («порядок, коим верховная власть образуется и действует»), второй – гражданского и имущественного права, третий – уголовного и «благочинного» (полицейского).

В 1832 году 15‑томный свод существующих законов был напечатан. Следующим этапом стала переработка всей системы законов о преступлениях и наказаниях, находившейся в самом запутанном состоянии. Целью этой работы должно было стать составление всеобъемлющего Уголовного уложения. Царь опять‑таки повелел не выдумывать ничего нового, а устранить противоречия и всякие неясности, а также провести корректировку с учетом имеющихся судебных прецедентов.

Но и с этой, в общем, редакторской работой огромный аппарат до конца царствования не справился. В 1845 году появилось «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», но весь кодекс целиком вышел уже после смерти императора.

В первую очередь, конечно, появились уголовные законы, направленные на искоренение наихудших недугов общества.

Самым болезненным из них была всепроникающая коррупция.

 

Неизлечимая болезнь

 

Система, построенная на всемогуществе исполнительной власти, ничем не защищена от коррупции. У начальников и чиновников неминуемо возникает соблазн воспользоваться своим положением в личных целях, и чем «вертикальнее вертикаль», тем больше для этого возможностей.

Царь Николай был невысокого мнения о человеческой природе и, кажется, не разделял маниловской идеи разочаровавшегося либерала Карамзина о том, что России для благополучия довольно полусотни толковых и честных губернаторов. Рассказывают, что однажды Третье отделение, проведя тайное расследование, доложило императору: в стране есть два губернатора, не берущих мзды, и Николай удивился, что так много. Но, подумав, нашел этому объяснение: «Что не берет взяток Фундуклей [киевский губернатор] – это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев [пензенский губернатор, сын того самого Радищева], значит, он чересчур уж честен».

Коррупция раздражала Николая не сама по себе (он хорошо понимал ее неизбежность), а своей неконтролируемостью, отсутствием чувства меры. Это был непорядок, непорядок же государь ненавидел.

В эту эпоху в России борьба с казенным воровством возводится в ранг государственной политики. Официально признавалось, что проблема существует и что власть «примет меры». Неслучайно Николаю, совершенно нетерпимому к какой‑либо общественной критике властных учреждений, так понравилась комедия «Ревизор». Автор очень верно уловил «правильное» отношение к коррупции: она жалка, смешна, периферийна и может быть парализована единым лишь появлением государева посланца.

Методы, которыми царь предполагал победить коррупцию или, вернее, сдерживать ее, были троякими: повысить жалованье чиновникам, чтобы те не воровали от нищеты; установить систему контроля за работой казенных учреждений; ну и, конечно же, строго карать провинившихся.

Ни одно из сих административных поползновений не сработало, потому что довести их до конца не хватило средств и решимости.

Мысль о том, что, имея довольное для достойной жизни обеспечение, чиновник перестанет красть, сама по себе не стопроцентно верна. Природно честные люди действительно от воровства откажутся (что и произойдет позднее, при Александре II), но всегда сыщется много корыстолюбцев, которым сколько ни плати, всё будет мало. К тому же у николаевского государства средств хватило на относительно щедрое вознаграждение лишь старшего и среднего чиновничества. Не имея возможности повысить жалованье целым ведомствам и классам, царь выдавал отдельным начальникам, обычно генеральского звания, своеобразные премии сверх оклада – так называемые «аренды», то есть доход от государственных земель.

 

Сцена из гоголевской комедии «Ревизор». А. Каменский

 

На мелкое чиновничество денег недоставало, и оно по‑прежнему жило очень скудно. Кто‑то, чтобы свести концы с концами, находил приработки на стороне, а служащие хоть на сколько‑то «доходном месте» не могли удержаться от соблазна дополнить маленькое жалованье иным образом.

 

Советский исследователь николаевского государственного аппарата П. Зайончковский приводит данные любопытнейшего исследования, проведенного в середине 1850‑х годов столичной газетой «Экономический указатель». Там собраны данные по доходам и расходам четырех реальных чиновников с замененными именами: Альчиков, Пальчиков, Мальчиков и Перчиков. Видно, что трое первых, коллежские асессоры, кое‑как еще могут жить «по‑господски», а у титулярного советника «Перчикова» такой возможности уже нет.

Получая 260 рублей в год, он живет «за перегородкой», платье приобретает на толкучке, книг не покупает, даже вина почти не пьет (7 рублей 70 копеек за весь год), но при этом проживает на 58 рублей больше, чем зарабатывает жалованьем, и должен возмещать дефицит перепиской бумаг у купца. А ведь этот Акакий Акакиевич холост и тратится только на себя.

 

Немного дали и усилия по контролю за деятельностью государственного аппарата, хотя никогда еще, даже в петровские «фискальные» времена высшая власть не старалась так бдительно следить за лихоимцами. Проверки проводились регулярно, на всех уровнях и всеми вышестоящими ведомствами. Ревизоры, чиновники особых поручений, прокуроры усердно исполняли свою работу. Появилась и новая мощная надзирающая инстанция – инфраструктура политической полиции, которая, как уже говорилось, пронизывала всю империю и занималась отнюдь не только поиском крамолы, но и вообще всякими государственными преступлениями.

Наверх непрерывным потоком шли донесения о нелепостях, ошибках, нерадивости, неисполнении указов, казнокрадстве и тысяче других нарушений. «Вскрывались ужасающие подробности; обнаруживалось, например, что в Петербурге, в центре, ни одна касса никогда не проверялась, – пишет В. Ключевский, – все денежные отчеты составлялись заведомо фальшиво; несколько чиновников с сотнями тысяч пропали без вести. В судебных местах… два миллиона дел, по которым в тюрьмах сидело 127 тысяч человек. Сенатские указы оставлялись без последствий подчиненными учреждениями».

Государь гневался, требовал немедленно всё исправить и всех виновных наказать. Но всё исправить было невозможно, да и с наказанием возникали трудности.

 

Уголовное уложение 1845 года предприняло несколько комичную попытку установить для коррупционеров нечто вроде шкалы простительных и непростительных злоупотреблений.

Получение подарков и всякого рода «борзых щенков» классифицировалось как мздоимство, которое, конечно, осуждалось, но строго не каралось. Виновный платил штраф и обычно оставался на своем месте.

Но если ради мзды чиновник злоупотреблял своими должностными обязанностями, это было уже лихоимство, и тут дело пахло арестом.

Еще строже котировалось вымогательство, за что могли лишить чинов с дворянством и посадить в тюрьму на срок до 6 лет.

Вымогательство с отягчающими обстоятельствами (например, в особо крупных размерах или с тяжелыми последствиями) при обвинительном приговоре заканчивалось каторгой.

 

Снисходительное отношение к «мздоимству» превращало низовую коррупцию в полуразрешенный промысел.

Контрольные органы привлекали к ответственности огромное количество низших чиновников, которых было легко поймать за руку. П. Зайончковский пишет, что за двадцать лет под следствием побывали в общей сложности более 90 тысяч человек, однако по большей части дела даже не доходили до приговора. Скажем, в 1853 году под судом состояло лишь две с половиной тысячи служащих.

Изворотливый ум всегда приспосабливается к ситуации лучше, чем контролирующие инстанции. Николаевский сенатор К. Фишер в своих записках сообщает, что казнокрады в эту эпоху отлично научились использовать формальную сторону закона для безнаказанного воровства: «Прежде наглость действовала посредством нарушения законов, теперь она стала чертить законы, способствующие воровству…» Далее автор пишет: «Государь, видя, что повеления его не исполняются, что он повсюду окружен обманом, лицемерием, декорациями, лишился того спокойствия духа и той важности действия, которые нужны и присущи монарху; он стал брать на себя роль полицейскую, которая часто оканчивалась публичным фиаско, потому что от него ускользали подробности и последствия». И следуют примеры того, как безуспешно самодержец сражался с наглыми лихоимцами.

Вот он бежит за двумя солдатами, которых впускают в кабак, хотя это строжайше запрещено, – и не догоняет пьянчужек, а винный откупщик Бенардаки, на которого обрушивается царский гнев, грозится отказаться от откупа. Случись такое, и возникнет 20‑миллионная дыра в бюджете, поэтому министр финансов изображает ужас и подает в отставку. Царь отменяет свой указ.

Или, сев изучать собственность, которой владеют чиновники, и обнаружив разительное несоответствие жалованью, Николай грозно требует ответа. Подозреваемый нахально отвечает: «Имение приобретено женою на подарки, полученные ею в молодости от графа Бенкендорфа» (который славился любвеобильностью, но к этому времени уже умер, и поди проверь, а публичного скандала не избежать).

Подобных примеров, одновременно смешных и печальных, в записках современников множество. Приведу один, далеко не самый крупный, подробнее, ибо тут бессилие системы и ее творца перед коррупцией выступают особенно выпукло.

 

Эвальд пишет, что много путешествовавший царь любил быструю езду, не жалел коней и, бывало, загонял их до смерти. За павших лошадей поставщики получали установленную компенсацию. Однажды Николай, заглянув в документы, увидел, что, следуя из Варшавы в Петербург (тысяча верст), он заморил аж 144 лошади. Царь очень удивился. «В следующий раз он дал себе труд самому сосчитать загнанных лошадей. За весь путь он насчитал таких десяток или около того, а в счетах придворной конторы показано было потом почти до двух сотен. На его вопрос о причине такой разницы в цифрах действительной и бумажной опытные люди спокойно ответили, что не все лошади падают непременно при самой остановке, а дышат еще несколько времени, но все‑таки околевают через несколько часов. Так как поверять такие показания не было никакой возможности, потому что в падении лошадей были заинтересованы все прикосновенные к этим делам лица и все, разумеется, поддерживали друг друга, то поневоле пришлось помириться с этим явлением и платить за полные сотни будто бы павших лошадей».

 

Из истории известно, что одолеть коррупцию можно двумя способами: или жесточайшим террором, или полноценным общественным контролем. Первое в России XIX века было невозможно, второй же способ Николаю Павловичу казался страшнее любой коррупции.