Модель системы реализации режима «одного окна»

Анализ введения режима «одного окна» в различных регионах РФ показывает, что используемая модель информационных процессов имеет ряд существенных недостатков и ограничений, не позволяющих оперативно и качественно принимать решения, оптимизировать информационные и финансовые потоки при согласовании документов в процессе межведомственных взаимодействий. Для решения данных проблем в статье предлагается новый системный подход к реализации режима «одного окна».

Внедрение режима «одного окна», как одной из наиболее известных в мире сервис-ориентированных управленческих схем, является частью административной реформы органов исполнительной власти России. «Одно окно» активно осваивается в Москве, Чувашии, Татарстане, Белгородской области, Краснодарском крае, Ростовской области, на Урале и в других регионах России, странах СНГ (Украина, Казахстан и др.). Он представляет собой административный механизм, дающий возможность гражданам обращаться за получением необходимого пакета документов в одну организацию, проходя собеседование с одним специалистом, заполняя при этом одну форму заявления и предоставляя один минимальный набор необходимых документов. Далее все согласования осуществляются по внутренним каналам связи органов исполнительной власти. «Одно окно» интегрирует процесс управления в системе органов исполнительной власти, устраняя дублирование функций, усиливая взаимосвязи между госорганами, преодолевая конфликты на уровне горизонтальных связей, стимулируя сотрудничество.

В результате режим, фокусируясь на клиентах государства, создает предпосылки для сокращения административных издержек, расширяет и облегчает доступ граждан к востребованной ими информации, повышает качество жизни людей по критерию степени удовлетворения услугами органов власти.

 

Требования к «одному окну» и обеспечение этих требований

В чем заключаются требования к системе «одного окна» и что эти требования должны обеспечивать? Одним из главных требований является гибкость и универсальность к изменениям нормативной базы, передаче функций выдачи документов от одного держателя «одного окна» к другому, оказанию новых услуг. Такая гибкость позволит обеспечить многоканальность обращения и доступ к услугам государственных организаций из множества физических или виртуальных точек приема населения. При четких регламентах с указанием перечня требуемых от заявителя документов, развитии ИКТ возможным становится обеспечить прием/выдачу всего перечня документов через любую службу «одного окна», обеспечив шаговую доступность государственных услуг. Помимо физических точек, каналы обращения должны позволять обращаться в службы не выходя из дома через интернет-порталы, тач-скрин терминалы, call-центры, интерактивные справочные службы IVR (Interactive Voice Response), точки доступа hot-spot и др. по всему спектру вопросов. При этом основным требованием является доступность и простота транзакций для пользователей.

Для реализации этих условий необходимо обеспечить доступность ведомственных баз держателям «одного окна», путем интеграции, совместимости и взаимодействие территориальных и отраслевых информационных систем и ресурсов, а также соответствующих телекоммуникационных сетей. Это требование обеспечит возможности организации бизнес-взаимодействия систем с функциональной интеграцией между собой различных автоматизированных фрагментов, выполняющих дополняющие друг друга бизнес-функции.

Объединение разрозненных ведомственных ресурсов переведет в новое качество информацию для обслуживания процесса управления и решения проблем территорий.

В настоящее время наиболее острыми технологическими проблемами внедрения полнофункционального принципа «одного окна» являются реализация электронного документооборота при обработке заявки в режиме «одного окна», технологии использования баз данных, накопленных в различных ведомствах, интеграция сетей территориальных органов и ведомственных сетей, поддержка режима «одного окна» 24 часа в сутки без праздничных и выходных дней (24/7/365) через интернет-портал, в том числе обеспечение использования гражданами средств ЭЦП, интернет-платежей, платежных пластиковых карточек.

Актуальным является также переход к защите данных с помощью криптографии для обеспечения межведомственного обмена, передаче информации по открытым каналам связи (интернет), приема заявок от граждан через интернет-портал. Электронному обмену и доступу в базы данных препятствуют различные языки программирования, операционные системы и аппаратные платформы, внешние разработчики, закрытый код, программные интерфейсы и форматы данных, меняющиеся в соответствии с требованиями процессов, отсутствие единой "точки доступа" к сервисам различных государственных учреждений, взаимодействующих с гражданами и предприятиями, отсутствие одинаковых правил и общих стандартов передачи данных.

Таким образом, процесс перехода на режим «одного окна» является сложной организационно-технической задачей и поэтому должен быть разбит на этапы внедрения.

Этапы процесса создания режима «одного окна»

Процесс создания режима «одного окна» можно условно разделить на две взаимосвязанные части, отрабатываемые параллельно. Первой из них является все, что касается заявителя (запрос, подтверждение прав на получение испрашиваемого пакета документов, оплата, в случае подготовки документов на возмездной основе, получение испрашиваемого пакета документов и т.п. — front-office), второй то, что происходит без участия заявителя (подготовка пакета документов, получение необходимой информации и согласований, взаиморасчеты и т.п. — back office).

 

Реализация 1-го этапа перехода к режиму «одного окна» (рис.1)

 

Рассмотрим реализацию этих частей по этапам внедрения режима. На первом этапе принимается решение о создании служб «одного окна». На данном этапе анализируется потребность в создании службы «одного окна» в том или ином подразделении органов исполнительной власти. По каждой организации проводится анализ функций органов исполнительной власти и выдаваемых документов, частота и количество обращения заявителей, сроки и сложность подготовки документов, необходимое количество согласований для подготовки каждого выдаваемого документа или справки, является ли данный документ конечным или промежуточным, возможность выдачи испрашиваемых заявителем документов через «одно окно» другой организации и т.д. На основании проведенного анализа принимаются соответствующие решения о создании служб «одного окна», осуществляется техническая оснащение, подключение к ЛВС ведомственной сети и/или Интернет по технологии ADSL, оптико-волоконных сетей и пр. в зависимости от требований информационной безопасности ведомства и возможностей подключения. На первом этапе ликвидируется контакт между заявителем и специалистом и происходит формализация пакета требуемых от заявителя документов. Взаимодействие с клиентом услуги улучшено, однако процесс подготовки документов клиентом для передачи никак не автоматизирован, то есть к внедрению электронных административных регламентов (ЭАР) система еще не готова. Хотя со стороны клиента работа происходит с «одним окном», это практически не затрагивает сам процесс оформления документов.

Специалисты служб «одного окна» начинают принимать документы от заявителей по методу индукции (от простых к сложным). На этом этапе обеспечивается выдача большинства исходящих документов органов исполнительной власти через «одно окно», хотя еще нельзя сказать, что органы исполнительной власти окончательно перешли на режим «одного окна», т.к. для того чтобы получить необходимый документ, заявитель вынужден обойти целый ряд «окон», собрать необходимое количество промежуточных документов и уже только после этого обратиться в то «одно окно», которое выдаст ему конечный документ.

Этапы реализации режима «одного окна» (рис. 2)

 

Так, например, в Зеленограде оказалось, что в настоящий момент отсутствует предмет напряженного внешнего взаимодействия, несмотря на то, что формально префектура принимает конечный документ по многим вопросам. Напр., по инвестиционным объектам, проект распоряжения префекта готовит Территориальное отделение регулирования землепользования Москомзема, а для его подготовки в свою очередь требуется множество заключений от служб «одного окна» других организаций (Инспекция государственного строительного надзора, Москомархитеатура, Департамент природопользования и охраны окружающей среды, Роспотребнадзор и др.). Таким образом, для оформления земельно-имущественных прав заявителю нужно обойти более 5 служб «одного окна», получить ряд документов и только затем прийти в то «одно окно», которое выдаст ему необходимое разрешение (см. рис. ниже).

 

На современном рынке портальных решений представлено большое количество разработок, представляющих собой как готовые коробочные решения, так и системы требующие доработки под требования заказчика. Чтобы провести сравнительный анализ портальных платформ, необходимо классифицировать портальные решения.

Структура рынка и новые требования

Аналитики Gartner Group предлагают следующий вариант классификации рынка порталов:

• Сегмент APS (Application Platform Suites). Решения данного сегмента в базовом наборе включают в себя сервер приложений (Application Server), интеграционные сервисы и собственно портал.
• Сегмент SES (Smart Enterprise Suite). Решения данного сегмента в базовом наборе включает поисковый механизм, службу управления контентом (документооборотом), инструменты аналитической обработки данных и средства интеграции. Это комплексный программный продукт, поставляемый одним продавцом и объединяющий несколько функциональных областей, которые востребованы современными предприятиями.
• Сегмент (APS/SES). Комбинированный подход (APS/SES).
• Сегмент традиционных разработок. В данном сегменте портальных разработок портал реализуется как приложение, работающее на обычных серверах приложений или APS других разработчиков.