Мировой опыт государственного регулирования банковского сектора

 

За рубежом банки, в капиталах которых участвует государство, могут быть как юридическими лицами гражданского права (так называемые «смешанные компании», где государство владеет не менее 10% капитала), так и юридическими лицами публичного права (так называемые «публичные корпорации», со 100%-ым участием государства в капитале банка). Т.е. за рубежом государство не является миноритарным акционером в банках - госучастие преследует конкретные цели, оно существенно в капитале банков, и государство значительно влияет на деятельность таких банков. Поэтому такие банки за рубежом называют, как правило, «State-owned bank» (SOB), особенно не обращая внимания на долю в уставном капитале, принадлежащую государству (она не играет такой важной роли как в России). На русский язык прямой перевод «State-owned bank» - «банки, контролируемые государством», фактически это верно, а юридически не точно. Это связано с тем, что в мире нет единой нормы классификации SOB. Так, Мировой Банк к SOB относит банки, в уставном капитале которых минимум 25 процентов принадлежит государству.

Банки с государственным участием могут быть двух видов: универсальными коммерческими банками и специализированными банками - банками развития (со 100%-ым государственным участием).

Основными задачами таких банков, как правило, организованных в рамках публичного права, являются:

долгосрочное кредитование общенациональных программ структурных преобразований в экономике;

кредитование капиталоемких инфраструктурных проектов с длительными сроками окупаемости;

инвестирование в конкретные проекты реального сектора;

поддержку малого и среднего бизнеса;

кредитование, страхование внешнеэкономических операций, гарантирование экспортных кредитов;

борьба с бедностью.

Деятельность зарубежных банков с государственным участием тесно связана с развитием таких секторов, как производственная и социальная инфраструктура; капиталоемкие отрасли промышленности (нефтедобывающая промышленность, металлургия, химия и нефтехимия, тяжелое машиностроение), сельское хозяйство.

Количество функционирующих зарубежных банков с государственным участием не известно. Только банков развития в мире насчитывается около 750 и на их долю приходится заметная доля совокупных банковских активов в значительной части регионов мира и крупных стран (например, Южная Азия - 12%; Латинская Америка - 10%; Германия - 8%), а также существенная доля выданных национальными банками кредитов (в странах Латинской Америки - порядка 30%).

Банки развития действуют не только в промышленно развитых странах (таких как Германия, США, Япония, Италия и др.), но и в развивающихся странах (Венгрия, Чехия, Хорватия, Литва, Болгария и др.).

Банки с государственным участием сыграли ключевую роль в послевоенном восстановлении экономической инфраструктуры и базовых отраслей промышленности Германии, Италии, Франции, Японии. В более поздний период они внесли серьезный вклад в технологическое перевооружение энергетики, автомобилестроения, рыбной промышленности Японии; в энергосбережение, развитие коммунальной инфраструктуры, жилищное строительство Германии. В странах Латинской Америки за счет инвестиций банков с государственным участием были созданы целые новые отрасли национальных экономик (прежде всего в добывающей промышленности и машиностроении).

Источниками средств банков с государственным участием за рубежом служат целевые бюджетные средства, международные кредиты и выпуск собственных ценных бумаг. В отличие от коммерческих банков они не привлекают вклады населения и, за редким исключением, средства предприятий, не проводят расчетных и платежных операций, не предоставляют краткосрочных займов. Целью деятельности банков с государственным участием является не максимизация прибыли, а эффективное распределение ресурсов долгосрочного кредитования и контроль их целевого использования. По большому счету - это институты рефинансирования. Причем, банки с государственным участием за рубежом, как правило, размещают ресурсы не среди конечных заемщиков, а через обслуживающие их коммерческие банки на конкурсной основе.

Особая разновидность банков с государственным участием - экспортно-импортные банки, главная задача которых состоит в кредитовании и страховании внешнеэкономических операций, гарантировании экспортных кредитов. Например, Экспортно-импортный Банк (ЭксимБанк) в США, являющийся официальным агентом правительства США по кредитованию экспорта. Он предоставляет ссуды и гарантии по ссудам экспортеров, а также - ссуды иностранным покупателям американских товаров и услуг. Банк также обеспечивает страхование кредитов, которое защищает американских экспортеров от риска неоплаты товаров и услуг иностранными покупателями по политическим или коммерческим причинам. Цели банка - не конкурировать с коммерческими кредиторами: он принимает риск, который они не могут принять. ЭксимБанк приносит пользу нескольким стратегическим отраслям промышленности, включая самолетостроение, производство оборудования по генерации и транспортировке электроэнергии.

В целом участие государств в капиталах банков в мире значительно. Около 42% населения живет в странах, где банковская система по большей части принадлежит государству.

Как показывает практика, в настоящее время, высокая степень государственного участия в банковской системе сохраняется в развивающихся экономиках из-за высокого уровня бедности и слабости частных банков в этих странах.

При этом существуют исторические исключения - государство играет значительную роль в банковской системе ряда развитых стран. Так, сохраняется высокая доля государственных банков, как уже говорилось выше, в Германии (42% активов контролируется государством), Корее (40%), Израиле (46%).

В Германии, пострадавшей после 1-ой и 2-ой Мировых войн, проводимая политика государства в отношении банковской системы была подчинена «теории порядка», которая «поставила рыночное хозяйство на службу социальному». Используемая в Германии концепция «социального рыночного хозяйства» предполагала, что частное хозяйство в его чистом виде - без государственного вмешательства - неизбежно чревато неэффективным функционированием экономики, не говоря уже о социальной несправедливости.

В результате в Германии исторически сложилась разветвленная система банков с государственным участием, играющая большую роль в экономике страны. Немецкое государство создало множество учреждений в банковском секторе и программ с целью помощи национальным предприятиям в получении долгосрочного финансирования. Множество банков с государственным участием (в настоящее время их - 16 ть: из которых 13 ть являются земельными банками) в соответствии с законодательством уполномочены выполнять специальные функции и ориентированы на долгосрочное кредитование. Для долгосрочного кредитования промышленности, поддержки экспорта и малого бизнеса наиболее важные их этих банков - Банк Реконструкции (KfW), Немецкий Банк Расчетов (DtA) и Банк Индустриального Кредита (IKB).

KfW был основан как банк развития в 1947 году для финансирования Плана Маршалла с целью предоставления недостающего капитала промышленности и стал центром планирования реконструкции экономики. В настоящее время этот банк представляет собой один из крупнейших государственных банков Германии, участвующих в финансировании экспорта немецкой продукции. На мировом рынке KFW известен как банк, привлекающий ресурсы для проектного финансирования, предоставляя долгосрочные кредиты под невысокую процентную ставку. Кроме того, банк реализует программу кредитования малого бизнеса, которая обеспечивает долгосрочное финансирование компаний, не имеющих доступа к рынкам капитала. Условия выдаваемых кредитов KFW сопоставимы с кредитами первоклассных заемщиков: ссуды обычно предоставляются под фиксированный процент на срок до десяти лет.

В целом государственная собственность в активах немецкой банковской системы остается высокой, несмотря на снижение с 52 процентов в 1970 году до 36 процентов в 1995 году, и некоторый рост - к 2003 г. (42%).

Объем участия правительств в национальных банковских системах меняется. Во времена экономических и политических кризисов, в большинстве капиталистических происходило расширение госучастия в национальных банковских системах. Так, после Второй мировой войны во Франции были национализированы Банк Франции и четыре крупнейших депозитных банка, а в Великобритании - Английский банк.

Самым известным примером страны с доминирующим банком с государственным участием в экономике, является Китай - государство контролирует 86% активов банковской системы. Фактически в Китае банки с государственным участием стали локомотивом роста экономики страны, являясь лидерами в ипотечном кредитовании, финансируя государственные инвестиционные проекты: строительство железных дорог, электростанций и автомагистралей, кредитуя госпредприятия. Соответственно, их общественная эффективность высока. При этом за годы реформ (1978-2001) такие банки в основном кредитовали госпредприятия: 70% ссуд предоставлялось госпредприятиям и только 10% - частному сектору.

В 1995-2001 гг. среднегодовой рост ВВП составлял 8,4%, что свидетельствует о быстром экономическом развитии Китая по сравнению с другими странами.

И важную роль в обеспечении высоких показателей роста ВВП, по моему мнению, сыграли банки с государственным участием Китая. Так, на четыре банка с государственным участием Китая (Промышленно-коммерческий банк Китая (ICBC), Банк Китая (BOC), Китайский строительный банк (CCB), и Аграрный банк Китая (ABC)), приходится почти 60 процентов активов банковской системы Китая.

Из них ICBC является лидером в ипотечном кредитовании. А основная сфера деятельности CCB, согласно официальному сайту банка, - средне- и долгосрочные кредиты в государственные инвестиционные проекты, например, в строительство железных дорог, электростанций и автомагистралей.

В 1994 году в Китае были созданы государством дополнительно три банка: Государственный банк развития (State Development Bank), Экспортно-импортный банк (Export and Import Bank of China) и Сельскохозяйственный банк развития (Agricultural Development Bank). Эти банки используются Китайским правительством для финансирования политических проектов и в качестве инструмента для влияния на макроэкономику страны.

Вне Китая государство наибольшую роль в функционировании банковской системы играет в Индии. Центральным правительством Индии контролируются 27 банков, правительствами штатов - 196 региональных сельских банков, на которые приходится 80% коммерческого банковского кредита, и 90% кредитов банковской системой, выданных сельхозпроизводителям.

Главная роль в регулировании деятельности банков с государственным участием в Индии, принадлежит центральному банку страны - Резервному Банку Индии. Он участвует в регулировании кредитно-инвестиционных потоков, в том числе с помощью изменения ставки рефинансирования в зависимости от соблюдения банками заданий по кредитованию приоритетных секторов экономики. Банкам же предписываются нормы обязательных инвестиций в низкодоходные государственные ценные бумаги, а поступающие средства используются затем как государственные капиталовложения.

Кроме того, в соответствии с руководящими принципами Резервного банка Индии банки должны обеспечить выдачу по пониженным ставкам 40% кредитов приоритетным секторам, которые включают: сельское хозяйство, малый бизнес, розничную торговлю и предпринимателей. Причем, 18% кредитов из этих 40% должны быть предоставлены сельскому хозяйству.

В целом, можно говорить, что в последние годы в Индии произошло ослабление госучастия в банковской системе страны. Так, в период с 2000 по 2004 г. доля банковских активов в Индии, контролируемых государством, постепенно снизилась с 80% до 75%.

В результате улучшилась прибыльность банков. Однако банки, вместо ожидаемого от них распространения услуг на сельскую местность и малые города еще более сконцентрировали свою деятельность в крупнейших городах. Доля сельского хозяйства, мелкой промышленности и других «приоритетных секторов», достигшая в марте 1990 г. в соответствии с директивами государства 40% суммы кредитов коммерческих банков, к марту 1996 г. снизилась до 32%, в том числе доля сельского хозяйства - с 18% до 12%. Резко возросли ставки процента по банковому кредиту, что сделало его труднодоступным для мелкой промышленности и сельского хозяйства. Это, в свою очередь, сказалось на замедлении темпов роста производства и заставило правительство сделать ряд шагов к усилению государственного регулирования кредитно-финансовой системы Индии. Таким образом, можно говорить, что снижение государственного участия в капитале банковской системы в Индии привело к отрицательным последствиям.

Помимо Китая и Индии, государство контролирует более 60 процентов активов банковской системы в Алжире, Бангладеш, Египте, Эфиопии, Иране и во Вьетнаме.

В Бразилии государство удерживает около трети банковских активов, доминируя в кредитовании сельского хозяйства, строительства и долгосрочных проектов.

В Индонезии, государственным банкам принадлежит 46 процентов активов. При этом за последние 20 лет доля активов, депозитов и кредитов госбанков в банковской системе Индонезии уменьшилась в два раза. Несмотря на это в конце 2003 г. пяти госбанкам принадлежало в банковской системе 46 процентов активов, 42 процента депозитов и 38 процентов ссуд. Кредитные программы банков с государственным участием в Индонезии были важной частью правительственной стратегии развития экономики, учитывая борьбу правительства за сбалансированный бюджет, и необходимостью эффективно использовать доходы правительства от нефтяного и газового экспорта. Банки с государственным участием выступали агентами проводимой государственной экономической политики, а государство субсидировало ставку по кредитным программам банков с государственным участием.

В целом, в развитых и развивающихся экономиках Европы роль банков с государственным участием в финансировании предприятий снизилась. Так, за период с 1993 по 2000 г. уменьшились банковские активы, контролируемые государством, в Центральной и Восточной Европе (с 53,0 до 36,7%), особенно в Балтии (с 22,5 до 13,9%) - в результате приватизации или ликвидации банков с государственным участием. При этом роль банков с государственным участием остается важной в странах СНГ.

Необходимо остановиться на результатах деятельности банков с государственным участием за рубежом. Банкам с государственным участием исторически оказывается поддержка государством, которая заключается в предоставлении им ресурсов для решения каких-то оперативных вопросов. Как правило, такая поддержка в краткосрочной перспективе улучшает финансовые показатели банка, что косвенно является позитивным фактором для акционеров и кредиторов.

Считается, что из-за выполнения государственных задач, кредитуя по указке государства специальные отрасли и предприятия, банки с государственным участием становятся «бременем» для государства, а, также, аккумулируя значительную часть финансовых ресурсов, становятся банками слишком большими, чтобы терпеть неудачу.

Поэтому государства идут на любые финансовые затраты с целью не допустить банкротства так называемых «системообразующих» финансовых институтов. Согласно исследованиям, банки с государственным участием не только испытывают системные риски, но также потенциально угрожают правительствам существенными долгами, а восполнить такие «финансовые дыры» возможно только за счет повышения налогов и / или сокращения других правительственных расходов.

Об этом говорится и в работах экономистов Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка, где указывается, что банки с государственным участием отстают от частных банков по стандартным финансовым показателям (рентабельность капитала, доля просроченной задолженности и пр.) из-за выполнения ими социальных, политических и экономических задач государства, что, в конце концов, может привести к нестабильности банковской системы.

Портфель ссуд банков с государственным участием состоит в основном из «директивных» ссуд предприятиям государственного сектора, которые часто являются убыточными предприятиями.

Из-за того, что в странах, где сосуществуют банки с государственным участием и частные банки, банки с государственным участием имеют, как правило, намного более высокую долю так называемых «реально не функционирующих» ссуд (ссуды 3-5 категории качества: non-performing loans, NPL). Так, по данным Банка международных расчетов NPL в целом у банков с государственным участием составляла в 1999 г. - 22,4%, а в 2004-15,6% от всей ссудной задолженности.

NPL банков с государственным участием в Бангладеш составляли более чем 40 процентов, что, приблизительно, в 3 раза выше, чем в частных банках. В Индии, отношение NPL к ссудам в банках с государственным участием в 2000 г. было, приблизительно, на 25 процентов выше, чем в банках частного сектора и составляло процентов. В Латинской Америке, в 1991 г., у банков, контролируемых провинциями Аргентины, доля NPL составляла более 50 процентов, что больше более чем пять раз, чем в частных банках.

Основной причиной высокой величины NPL в банках с государственным участием, помимо кредитования убыточных предприятий, является неэффективность управления рисками кредитных портфелей, связанной с отсутствием необходимых навыков в скорринге, недостаточно компетентной оценке залогов, сложностях в контроле заемщиков после выдачи кредита.

В работах экономистов Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка также отстаивается позиция, что банки с государственным участием получают неконкурентные преимущества. Главное неконкурентное преимущество банков с государственным участием перед частными банками - в том, что существует неявная или явная правительственная гарантия по привлеченным средствам клиентов.

Standard & Poor’s также придерживается точки зрения о том, что в конечном итоге преимущества, связанные с государственной поддержкой, очень редко являются явным позитивным фактором, перевешивающим отрицательное воздействие на кредитное качество банков с государственным участием. Здесь могут быть специфические исключения, и прежде всего это относится к институтам, посредством которых осуществляется государственная политика и которые играют особую роль и имеют относительно узкую специализацию.

Вместе с тем, с точки зрения предприятий - клиентов таких банков государственная поддержка банков с государственным участием это является благом: государственная поддержка повышает устойчивость банков с государственным участием.

В научных работах, публикуемых под патронажем Мирового банка, доказывается, что объем государственной собственности чрезмерен в банковском секторе Индии. И пока эта ситуация продолжается, темп экономического роста Индии, - который значительно вырос в последние годы за счет открытия экономики иностранным инвестициям и за счет роста IT-сектора, - останется ниже, по мнению Мирового банка, чем это могло быть, если бы банковская система была бы частной.

Однако существует и другое мнение среди экономистов: активное участие в программах правительства банков с государственным участием может стимулировать экономический рост (например, как в Китае), когда определенные сектора экономики ограничены в инвестициях, экономические субъекты не имеют доступа к долгосрочным кредитным ресурсам, частные банки недостаточно развиты и не могут удовлетворить потребности в финансировании экономических субъектов (как в Индии). Это положение, объединенное с мнением, что правительство должно управлять стратегическими секторами экономики, было принято во всем мире, поскольку правительства в 1960-ых и 1970-ых национализировали существующие коммерческие банки и создавали новые в Африке, Азии, и Латинской Америке.

Таким образом, выявленные особенности деятельности банков с государственным участием за рубежом позволили сделать следующие выводы:

Государствам необходимы банки с государственным участием для финансирования крупных инвестиционных национальных проектов, определенных секторов экономики на нерыночных условиях (например, средних и малых предприятий, сельского хозяйства, госсектора), для предоставления ссуд населению с низкими доходами, финансирования предприятий с целью обеспечения занятости, преодоления кризисов, гарантирования устойчивости национальной финансовой системы, чтобы обеспечивать рост регионов или секторов экономики, несмотря на препятствия (например, бедность населения) или отказы рынка в финансировании (например, из-за слабости частных банков). Поэтому за рубежом участие государства в капиталах банков носит целевой и существенный характер.

Масштабы задач, решаемые банками с государственным участием в каждой из стран, различны и определяются рядом взаимосвязанных факторов: исторически сложившимися условиями в стране, современной стадией развития экономики, местом банковской системы в народном хозяйстве, конкурентоспособностью национальной экономики, социальными, экономическими, культурными и другими факторами. Соответственно, уровни участия государства в банковской системе каждой из стран различны.

Зачастую банки с государственным участием за рубежом не показывают высокие показатели деятельности (доходность, рентабельность, ликвидность) из-за того, что кредитуют убыточные, инновационные отрасли, крупные инвестиционные проекты, срок окупаемости которых находится на длительном горизонте, что вынуждены нести более высокие социальные расходы, чем другие банки. При этом банки с государственным участием играют стратегическую или значительную социальную роль, получая ряд преференций от государства, позволяющих продолжать свою деятельность.