Программно-целевое управление: особенности, достоинства и проблемы использования

 

Для программно-целевых методов, используемых в государственном управлении характерно:

целевая направленность всех без исключения мероприятий программы [12].

концентрация ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития;

системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы;

адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.) [12];

возможность в наименее короткие сроки решить проблему, благодаря комплексному подходу;

ускорение развития приоритетных отраслей, отдельных регионов на основе привлечения дополнительных ресурсов и инвестиций;

наличие взаимосвязанности всех целей, задач, мероприятий;

наличие совокупности количественных и качественных показателей эффективности, которые помогают в полной мере определить, достигнута ли главная цель;

объединение в рамках реализации программы под общим руководством всех организаций, которые являются участниками и исполнителями программы;

четкое распределение прав, обязанностей и полномочий между органами власти, участвующими в разработке и исполнении программы;

координация и увязка функций организации и мероприятий;

гибкая система управления, позволяющая отвечать особенностям программы;

учёт расширяющегося ареала влияния каждой региональной программы на параметры социально-экономической, экологической и т.п. ситуаций и т.д.

Данные особенности программно-целевого механизма управления являются и его непосредственными достоинствами, т.к. их наличие обеспечивает эффективности применение данного механизма в современных экономических условиях России.

Однако, несмотря на все достоинства, программно-целевой механизм в государственном управлении имеет и свои недостатки. Так о проблемах и недостатках программно-целевого механизма пишет А. Швецов. К проблемам данного механизма государственного управления он относит:

расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ, которые не увязывались с возможностями бюджета. Отдельным государственным заказчикам программ при их утверждении удавалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета (в частности, в 2005-2006 гг.), более чем в два раза превышающие его возможности.

недостоверные данные госзаказчиков о якобы имеющихся значительных возможностях софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Существовавший порядок допускал возможности корректировки государственными заказчиками финансовых показателей утвержденных программ уже на следующий год после начала их реализации. Изменение параметров финансирования влекло за собой пересмотр целей и задач, смещение сроков и в конечном счете разрушало целостность программы как системы программных мероприятий.

Часть ФЦП не содержала конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации

В ряде вновь утвержденных программ отсутствовали перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам. Государственные заказчики охотно приводили общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ, в ущерб конкретным показателям, показывающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программ [24, 19-20].

А вот другой ученый Назаров, работающий в области программно-целевого механизма государственного управления, отмечает следующие проблемы при реализации ПНП «Жилище» [14, 465].

Не равные возможности участников данных программ при ее реализации. Так по вопросу обложения налогом на доходы физических лиц субсидий государственному служащему, полученных им по месту работы в государственном органе. При анализе правовых актов, регулирующих деятельность по реализации данной целевой программы на предмет субъектного состава правового статуса лиц, в чьих целях реализуется данная программа «Жилище», оказалось, что граждане - государственные служащие, в общем случае, не входят в категорию лиц, которым могут быть предоставлены безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья в рамках этой целевой федеральной программы, и защита прав государственного служащего на получение субсидий потребовала обратиться к положениям Конституции РФ.

Проблема привлечения иностранного капитала, хотя в зарубежных странах такой опыт активно используется. Это объясняется проблемами в правовом регулировании, а также отсутствием экономических стимулов для иностранных инвесторов.

Проблема регулирования отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями в части выделения средств на реализацию приоритетных национальных проектов муниципальным образованиям. Во многих случаях именно муниципальные образования осуществляют реализацию приоритетных национальных проектов, но пока нет правового механизма закрепляющего роль и права муниципальных образований в реализации этих проектов, а определенность имеется лишь в порядке выделения средств федерального бюджета субъектам РФ.

проблема установления порядка финансирования приоритетных национальных проектов, которая должна быть разрешена принятием законодательного акта,

определенность в правовом регулировании взимания налогов в процессе реализации приоритетных национальных проектов [14, 465].

Кроме того, сложности с реализацией приоритетных национальных проектов и программ могут возникнуть также и на уровне регионов, и на уровне муниципалитетов.

На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе:

создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - “точек роста”, объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: 1) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание “режима наибольшего благоприятствования”, в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство; 2) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:

проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т.д.);

вопросы содействия развитию малого предпринимательства;

комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т.д.;

проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей линии по “остаточному” принципу.

Вместе с тем глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.

Итак, подведем итоги первой главы.

В первом параграфе данной главы мы узнали, что программно-целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A6%D0%B5%D0%BB%D0%B8%20%D0%BF%D0%BB%D0%B0%D0%BD%D0%B0/> увязываются с ресурсами <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A0%D0%B5%D1%81%D1%83%D1%80%D1%81%D1%8B/> с помощью программ <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BC%D0%BC%D0%B0/>. Они представляют собой применение системного подхода <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A1%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B5%D0%BC%D0%BD%D1%8B%D0%B9%20%D0%BF%D0%BE%D0%B4%D1%85%D0%BE%D0%B4/> и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A0%D0%B5%D1%81%D1%83%D1%80%D1%81%D1%8B/>, необходимых для их согласованной реализации.

Главная цель программно-целевого механизма управления состоит в обеспечении стабильного функционирования и развития системы жизнеобеспечения населения, всех ее подсистем, в удовлетворении полноценных социальных и экономических потребностей человека, семей, различных социальных групп.

Далее мы познакомились с историей программно-целевого механизма государственного у правления, с видами целевых программ и их основными компонентами.

Во втором параграфе данной главы мы ознакомились с особенностями программно-целевого механизма государственного управления, которые и являются его достоинствами. К достоинствам программно-целевого механизма можно отнести: целевую направленность всех без исключения мероприятий программы; концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития; системность мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели программы; адресность заданий (организации-исполнители, сроки, контрольные параметры и т.п.); возможность в наименее короткие сроки решить проблему, благодаря комплексному подходу; и т.д.

Мы рассмотрели основные проблемы, возникающие при реализации целевых программ, а именно: отсутствие взаимной увязанности расходов федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых и возможностями бюджета; наличие недостоверных данных госзаказчиков о якобы имеющихся значительных возможностях софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации; отсутствие в части федеральных целевых программ конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации или перечней конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам в некоторых программах и т.д.

2. Особенности реализации программно-целевого механизма государственного управления на примере ПНП «Доступное жилье» в Пензенской области