Программно-целевое управление: понятие, история и структура

 

Программно-целевые методы планирования и управления [program- objective methods in planning and control] - методы, при которых цели плана <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A6%D0%B5%D0%BB%D0%B8%20%D0%BF%D0%BB%D0%B0%D0%BD%D0%B0/> увязываются с ресурсами <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A0%D0%B5%D1%81%D1%83%D1%80%D1%81%D1%8B/> с помощью программ <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BC%D0%BC%D0%B0/>. Они представляют собой применение системного подхода <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A1%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B5%D0%BC%D0%BD%D1%8B%D0%B9%20%D0%BF%D0%BE%D0%B4%D1%85%D0%BE%D0%B4/> и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов <http://slovari.yandex.ru/%7E%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%9B%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%82%D0%BD%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D0%B2/%D0%A0%D0%B5%D1%81%D1%83%D1%80%D1%81%D1%8B/>, необходимых для их согласованной реализации. В результате расчетов по ним с помощью ЭВМ выявляются ключевые программы, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства [22].

В общем случае программно-целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами при помощи программ. Данные методы представляют собой применение системного подхода к решению стратегически важной задачи и заключаются:

в определении всех компонентов проблемы и их взаимосвязей;

в определении системы целей, достижение которых позволит обеспечить решение проблемы;

в создании механизмов распределения ресурсов;

в создании организационных систем управления реализацией программы;

в разработке, реализации и контроле эффективности всего комплекса мероприятий, направленных на решение проблемы участниками системы [13].

Главная цель программно-целевого механизма управления состоит в обеспечении стабильного функционирования и развития системы жизнеобеспечения населения, всех ее подсистем, в удовлетворении полноценных социальных и экономических потребностей человека, семей, различных социальных групп.

В практике государственного управления государственные программы являются инструментом государственного регулирования экономики, обеспечивающей достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся ресурсов. Содержание государственной программы связано с определением главной перспективной (стратегической) цели, подцелей в их соподчиненности, этапов достижения цели, комплекса увязанных между собой мер по достижению целей (организационных, социально-экономических, научно-технических и др.), определением субъектов, участвующих в реализации программы, механизма реализации: включая источники финансирования, методы стимулирования, ответственности и т.д.

Специалист в области регионального управления Асед Махмудов, определяет программно-целевой подход в региональном управлении как исторически определенную совокупность методов, основанных на временной локализации управления (в той или иной степени и форме, по тем или иным направлениям) процессами решения приоритетных проблем развития социально-трудовой сферы региона. Конкретное содержание целевой комплексной программы определяется региональными особенностями, возможностями, ресурсами, сложившимися условиями и спецификой проблем, организационной системой управления, имеющимся научным инструментарием и кадровым потенциалом [12].

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [1]. Далее в Постановлении говориться, что Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (далее - подпрограммы). Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач [1].

Автор определяет целевую комплексную программу развития социально-трудовой сферы как комплекс взаимоувязанных целей и задач, работ и сроков их выполнения с согласованными требованиями к уровню и качеству жизни населения, комплексной организацией процессов социально-экономического развития, ограничениями расходования средств и ресурсов [12].

Хочется обратить внимание на историю государственных программ. Государственные программы далеко не современный и не новый метод государственного регулирования.

Государственные программы далеко не современный и не новый метод государственного регулирования. Использование программно-целевых методов государственного регулирования в индустриально развитых странах Европы относится к 30-м годам XX века. В середине 60-х годов данный метод относительно широко, особенно в США, использовался для целенаправленного формирования бюджетной политики и рассматривался как элемент непрерывного планирования.

В России предпосылки использования программно-целевых механизмов в государственном управлении относятся к началу XX века. Эпоха революции 1917 года и переход, по сути, от одной экономической системы к другой, характеризовалась застоем в производстве, банкротством и крахом множества предприятий, остановкой производства и серьезными экономическими проблемами в стране, отягощенными последствиями Гражданской войной и позорным выходом из Первой мировой войны. Данные обстоятельства создали в нашем государстве переходный этап, когда надо было молниеносно поднимать производство и других вариантов выжить не было.

В советскую эпоху в нашей стране сложилась директивно-плановая экономика. В такой системе государственного планового управления для решения самых разных задач обеспечения экономического роста, подъема экономики, повышения благосостояния, безопасности государства и его граждан разрабатывались народно-хозяйственные планы и целевые комплексные социально-экономические программы.

Так, в 1920 году была разработана комплексная программа электрификации России (ГОЭЛРО) [7]. В дальнейшем основным методом планирования экономики страны стали пятилетние планы развития народного хозяйства (т. н. «пятилетки <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0>»):

Первая <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%B5%D1%80%D0%B2%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0>: 1928 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1928>/29 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1929> - 1932 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1932>/33 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1933>;

Вторая <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%92%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0>: 1933 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1933>-1937 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1937>;

Третья <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A2%D1%80%D0%B5%D1%82%D1%8C%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0>: 1938 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1938>-1942 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1942> (сорвана началом войны <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%92%D0%B5%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B0%D1%8F_%D0%9E%D1%82%D0%B5%D1%87%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%B0%D1%8F_%D0%B2%D0%BE%D0%B9%D0%BD%D0%B0>);

Четвёртая <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A7%D0%B5%D1%82%D0%B2%D1%91%D1%80%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0>: 1946 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1946>-1950 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1950>;

Пятая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%9F%D1%8F%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1951 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1951>-1955 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1955>;

Шестая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%A8%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1956 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1956>-1960 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1960> (вместо неё с 1959 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1959> по 1965 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1965> была семилетка <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D0%B5%D0%BC%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0>);

Восьмая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%92%D0%BE%D1%81%D1%8C%D0%BC%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1966 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1966>-1970 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1970>;

Девятая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%94%D0%B5%D0%B2%D1%8F%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1971 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1971>-1975 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1975>;

Десятая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%94%D0%B5%D1%81%D1%8F%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1976 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1976>-1980 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1980>;

В годы десятой пятилетки, в 70-80-х годах была разработана Комплексная программа научно-технического прогресса, основные параметры которой закладывались в последующем при составлении пятилетних планов развития страны.

Одиннадцатая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%9E%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D0%BD%D0%B0%D0%B4%D1%86%D0%B0%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1981 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1981>-1985 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1985>;

Двенадцатая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%94%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%B0%D0%B4%D1%86%D0%B0%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1986 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1986>-1990 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1990>;

Тринадцатая <http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%A2%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D0%B4%D1%86%D0%B0%D1%82%D0%B0%D1%8F_%D0%BF%D1%8F%D1%82%D0%B8%D0%BB%D0%B5%D1%82%D0%BA%D0%B0&action=edit&redlink=1>: 1991 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1991>-1995 <http://ru.wikipedia.org/wiki/1995>.

Последняя пятилетка так и не была реализована, так как в 1991 году СССР прекратил свое существование <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A0%D0%B0%D1%81%D0%BF%D0%B0%D0%B4_%D0%A1%D0%A1%D0%A1%D0%A0>) [25].

Советские программы разрабатывались для решения отдельных, наиболее важных, масштабных и острых народнохозяйственных проблем преимущественно межотраслевого и регионального характера и по замыслу, должны были становиться органичной частью государственного плана, хотя это и не всегда удавалось достичь в полной мере [15]. Однако, в силу особенностей командно-административной системы многие государственные программы так и не были реализованы.

Сегодня программно-целевой механизм широко используется в государственном управлении, а федеральных и региональных целевых программ и приоритетных национальных проектов существует огромное множество. В данной курсовой работе вы решили обобщить все существующие программы на определенные группы в соответствии с признаками, присущими данным программам.

По предметно-содержательным признакам разделим программы (планы) на следующие основные классы:

социальные, ориентированные на решение задач по обеспечению социальных потребностей системы жизнеобеспечения населения в: медицинском обслуживании; лекарственном обеспечении; пенсиях, пособиях; социальной защите; создании, укреплении и развитии семьи; яслях и детских садах; полноценном питании; образовательных услугах; культурно-духовном развитии; услугах полноценного отдыха, туризма; занятии спортом, физкультурой;

экономические, ориентированные на решение задач по обеспечению экономических потребностей системы жизнеобеспечения, например программы по развитию ЖКХ, транспорта, энергетики и т. д.;

производственно-технологические, направленные на развитие производств и выпуск потребительских товаров;

инвестиционные и инновационные для обеспечения потребностей системы жизнеобеспечения населения и государства;

по развитию предпринимательства;

территориально-производственные, направленные на развитие районов;

организационно-управленческие, направленные на совершенствование систем управления социально-экономическими процессами.

Данную классификацию нельзя считать абсолютной, так как отнесение программы к тому или иному классу всегда содержит элемент условности. Кроме того, те или иные программы (планы) могут между собой пересекаться, иметь общие элементы. Данная классификация приведена для того, чтобы еще более предметно конкретизировать «содержание» управленческих процессов, связанных с системой жизнеобеспечения населения региона, показать, что программа и план могут хорошо «уживаться» между собой в условиях рыночных отношений. Главное в том, что необходимо правильно определиться с масштабами и формами государственного влияния на социально-экономическое развитие региона. Именно на решение этой задачи направлено наше предложение о создании «социального» Госплана.

Кроме того, целевые программы подразделяются на следующие виды в зависимости от следующих оснований:

по периоду действия на:

краткосрочные (на 1 год);

долгосрочные (от 1 года до 5 лет).

по уровню значимости на:

областные;

межрегиональные;

федеральные.

по функциональной ориентации на:

социально-экономические;

производственно-технические;

научно-исследовательские (инновационные);

опытно-конструкторские;

инвестиционные;

экологические;

культурного развития;

по отраслевой локализации на:

межотраслевые;

отраслевые;

подотраслевые [6].

Как и любой инструмент социально-экономического регулирования и управления программно-целевое регулирование имеет свои задачи. Задачи, решаемые с помощью программно-целевого подхода:

задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы. Определение целевого состояния системы;

координация развития различных подсистем (например, экономической, социальной, научно-технической, экологической), в целях достижения мультипликативного эффекта;

создание основы для принятия управленческих решений всеми субъектами системы (в случае региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);

балансировка интересов участников системы [12].

Каждая целевая комплексная программа от возникновения идеи до полного своего завершения проходит ряд последовательных ступеней своего развития. Полную совокупность ступеней принято разделять на фазы, фазы - на стадии, стадии - на этапы. Целевая комплексная программа проходит четыре фазы развития: концепция, разработка, реализация и завершение [12]. Последовательность действий процесса создания и реализации целевой программы изображена в Приложении А.

Помимо основных этапов и стадий разработки программ огромное значение в программно-целевом регулировании имеет ее структура. Целевая программа состоит из следующих разделов:

характеристика проблемы;

основные цели и задачи;

перечень программных мероприятий;

обоснование ресурсного обеспечения;

механизм реализации;

оценка эффективности [10, 72].

Также существуют официальные требования к содержанию государственной программы. Данные требования отражены в Приложении Б.

Важными характеристиками программно-целевого регулирования являются его основные компоненты, к которым относятся:

комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи;

организационная система управления программой;

система распределения/стимулирования привлечения ресурсов;

система контроля реализации программы и оценки ее эффективности;

законодательная и нормативная база программы [12].

В настоящее время реализуются четыре приоритетных национальных проекта: «Жилье», «Образование», «Здравоохранение», «Развитие АПК». Указом Президента №1226 от 21 октября 2005 года был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов [13]. Теперь следует обратиться к особенностям, достоинства и препятствиям в программно-целевом управлении в Российской Федерации.