Сравнительный анализ институализации исполнительной власти различных стран

2.1 Рассмотрение процесса институализации государственной исполнительной власти на примере России

 

В Российской Федерации существуют органы исполнительной власти с различным уровнем их расположения в структуре исполнительной власти, ролями и областями деятельности, сферой и отраслью управления, порядком принятия решений, методом воспитания, характером компетенции, поэтому важен вопрос классификации этих органов.

 

Таблица 2.1

Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

1801 г.	1810 г.	1894 г.	1906 г.
Совет при высочайшем дворе	Государственный совет	Государственный совет	Государственная дума
			Государственный совет
	Комитет министров	Комитет министров
	Министерства	Совет министров	Совет министров
Сенат	Сенат	Сенат	Сенат
			Верховный уголовный суд
СЕИВК	СЕИВК	СЕИВК	СЕИВК
		Министерство Императорского двора
Синод	Синод	Синод	Синод

 

Источник: Составлено автором на основании изученных источников [13]

Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст.77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Установление предметов ведения и разграничение полномочий в системе исполнительной власти происходит в формах, определенных Конституцией РФ. Конституционные и законодательные положения об установлении предметов ведения и разграничении полномочий служат исходным началом для дальнейшей работы по распределению полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в системе исполнительных органов местного самоуправления.

Институализация власти в субъектах РФ происходила поэтапно.

На первом этапе строительства нового государства в регионах началось формирование различных ветвей власти, а позже - местного самоуправления. В течение этого периода, когда в стране была острая политическая борьба, в субъектах Российской Федерации сформировалась сильная исполнительная власть.

На втором этапе позиции региональных лидеров стали более окрепшими. Этому способствовали всеобщие выборы региональных губернаторов и создание Совета Федерации, в который вошли по должности глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. За эти годы, региональные власти в основном сформировали свои собственные внутренние ресурсы, которые значительно расширились за счет перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних. Внешние ограничения региональных властей были минимальными и возникали в исключительных случаях.

В начале ХХI столетия процессы в России вступили в новую фазу развития. В настоящее время они все в большей степени определяются факторами внешними. Внешние ограничения можно подразделить на политические и экономические. Действия центральной власти ослабили позиции региональной власти, лишили региональных руководителей статуса политиков федерального масштаба. Экономические ограничения, с которыми сталкиваются региональные власти, можно отнести к появлению сильных региональных экономических субъектов. Это, прежде всего, крупные российские корпорации и межрегиональные компании, а также динамично развивающийся региональный бизнес. У главных экономических субъектов в пространстве регионов определились свои собственные интересы, которые становятся активными политическими игроками.

Усугубляется проблема институционализации демократической власти, что власть готовит новые управленческие кадры, особенно гуманитарные, в духе лояльности не к сообществу и народу, а государству, и нынешнему государственному аппарату. В условиях массовой аполитичности населения молодые люди проявляют абсентеизм, не интересуются политической и общественной сферами жизни общества, а те, кто пытаются что-то сделать, выглядят нелепо на общем фоне. Для того, чтобы общество стало действительно гражданским, а государство - правовым, необходимы совместные усилия не одного поколения населения страны. В обеспечении необходимых демократических изменений должны сыграть свою позитивную роль научные знания, накапливаемые в отечественной социологии и политологии о трансформации политической власти в регионах России.

Отделение политической ответственности в рамках исполнительной власти оправдано в республиках с двумя или более доминирующих этническими группами, где легитимность исполнительной власти должна соблюдать принцип этнического представительства. В рамках административной реформы признаки формируемого в России механизма властных отношений могут быть эффективными лишь при взаимодействии регионов и центра. Исходя из этого, органы исполнительной власти, становятся мощным политическими образованиями, предназначенными для решения, не только регионального, но и общефедеральных задач.

В соответствии с Конституцией, президент является главой государства и как таковой обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти, принимает меры по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Формально президент не является главой исполнительной власти, но он имеет определенную степень влияния на деятельность исполнительных и распорядительных органов, выраженных в виде прямой (непосредственное подчинение некоторых федеральных агентств) и косвенной (через Правительство, путем назначения или увольнения, путем публикации нормативных или административных актов) формах.

В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство. Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.

Состав правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. из этих органов, предустановленных целей и задач органов исполнительной власти в течение соответствующего периода.

В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов исполнительной власти. Основные цели реформы системы федеральных органов государственной власти 2004 г.:

·   построение новой структуры федеральных органов исполнительной власти;

·   перераспределение между ними функций и полномочий в целях;

·   повышения эффективности работы системы государственного управления;

·   исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

·   сокращение ряда полномочий и функций (особенно - разрешительных и регистрационных в области экономики);

·   централизация управления.

Изменению организации исполнительной власти был посвящен первый этап административной реформы, связанный с разграничением полномочий министерств, служб и агентств.

Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:

)   специализацию органов исполнительной власти;

2) организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов;

)   внутреннюю управляемость исполнительной власти;

)   оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.

Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

2.2 Оценка способов и приемов институализации на примере международного опыта

 

Для западной политической традиции разделения полномочий часто сводилось к желанию различных социальных групп сохранить свои привилегии в гражданском обществе. С этим связаны обсуждения взаимосвязи между палатами, распределения полномочий и многое другое.

Тем не менее, специфика таких кризисов была в том, что они были разработаны в более или менее оформившемся гражданском обществе и институтах народного представительства, а способом разрешения конфликтов стала избирательная реформа, парламентская реформа, институционализация политических сил в рамках парламентской система разделения властей и, наконец, появление эффективной системы внутрипарламентского регулирования за счет изменения баланса сил в парламентских фракциях, партийных объединениях, сгруппированных вокруг известных лидеров в стране.

1. ФРГ

Исполнительную власть в ФРГ осуществляют Канцлер, Правительство и Президент.

 

Рис. 2.1 Исполнительная власть ФРГ.

 

Федеральное Правительство ФРГ состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Правительство формируется после избрания депутатов Бундестага, которые в свою очередь избирают Канцлера, принимающего непосредственную роль в формировании кабинета министров. Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера.

Правительство находится в прямой зависимости от Бундестага и несет перед ним ответственность: Бундестаг может вынести вотум недоверия Правительству в лице Канцлера, что в конечном итоге приводит к отставке Канцлера и Правительства.

С другой стороны, Канцлер может поставить вопрос о доверии Бундестагу и в случае если не получит большинства голосов, Президент может распустить Бундестаг, а Правительство досрочно уходит в отставку. Кроме этого, Бундестаг может быть распущен Президентом, если на заключительном туре выборов Бундестаг не утверждает кандидатуру на пост Канцлера, выдвинутую Президентом.

К функциям Правительства можно отнести:

·   воплощение в жизнь законов, принятых Парламентом;

·   планирование политического развития страны;

·   осуществление руководство государственными делами, а также другие вопросы;

·   контроль за деятельностью органов управления в землях.

Бундестаг может делегировать законодательство Правительству. Правительство может издавать постановления общего характера, за исполнением законов, издавать указы, имеющие силу закона, но только по конкретным вопросам и с согласия Бундестага. Кроме того, правительство имеет право законодательной инициативы.

Правительство находится у власти в течение 4 лет. Однако есть случаи досрочного прекращения его полномочий:

·   в связи с уходом в отставку или смертью Федерального канцлера;

·   с момента утверждения нового Бундестага;

·   в результате вотума недоверия, выраженного Бундестагом Федеральному канцлеру;

·   при отклонении Бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуске Бундестага Президентом.

Таким образом, судьба Правительства во многом зависит от Канцлера, а его отставка означает отставку всех федеральных министров, а тем самым и всего Правительства.

Система органов исполнительной власти трехступенчатая:

·   Министерства, наделенные политическими функциями;

·   Ведомства среднего звена, имеющие функции надзора;

·   Ведомства низшего звена, осуществляющие сугубо исполнительные функции.

Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера. Министры действуют самостоятельно в рамках своей компетенции и несут за это ответственность перед Канцлером, который имеет право их уволить.

Канцлер занимает особое положение в системе органов исполнительной власти, именно поэтому ФРГ часто называют "канцлерской" республикой. Фактически Канцлер является главой исполнительной власти, так как он возглавляет Правительство, формирует его состав, а также вправе увольнять министров. Президент же занимает посредническую роль между Канцлером и Правительством, так как без одобрения Президента Канцлер не вправе назначать министров.

Наиболее существенное полномочие Президента заключается в том, что он выдвигает кандидатуру на пост Канцлера Бундестагу. А если в заключительном туре кандидат не получит большинства голосов, то Президент праве распустить Бундестаг. В действительности, это право является формальным и на практике таких случаев не было. Президент находится в устойчивой связи с партией, победившей на выборах. Именно поэтому он выдвигает кандидатуру на пост главы Правительства и Канцлером становится лидер победившей партии. Голосование по данной кандидатуре может проходить в три тура. Если кандидат получит абсолютное большинство голосов членов Бундестага, то Президент назначает его на пост Канцлера.

К функциям канцлера относится:

·   определение основных направлений внутренней и внешней политики;

·   формирование Правительства;

·   руководство работой Правительства;

·   увольнение министров, а также другие вопросы.

Президент ФРГ избирается Федеральным Собранием путем косвенных выборов на 5 лет. Как правило, победившая партия выдвигает кандидатуру на пост главы государства.

Президентом может стать лицо, достигшее 40-летнего возраста и обладающее пассивным избирательным правом. Выборы проходят в 3 тура: первые два тура требуют абсолютного большинства голосов, а третьи - относительного.

Президент может осуществлять свои функции два срока подряд. Президент не может быть членом Парламента, Правительства, Ландтага земель, он также не может занимать другую оплачиваемую должность.

К наиболее значимым полномочиям Президента можно отнести:

·   подписание федеральных законов;

·   выдвижение кандидатуры на пост федерального канцлера;

·   назначение министров;

·   назначение судей.

Причем эти и многие другие полномочия требуют контрасигнатуры Канцлера. Но контрасигнатура не требуется в 2-х случаях: для акта об увольнении Канцлера и для роспуска Бундестага. Предусмотрена процедура отречения Президента от должности. Для этого нужно, чтобы Бундестаг и Бундесрат выдвинули обвинение и направили его в Конституционный суд.

2. Великобритания

В Великобритании, не работает в классической форме принцип разделения властей, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляется различными государственными органами. И технически, и в самом деле такого строгого разделения властей нет. Монарх всегда был частью каждой из ветвей власти.

 

Рис. 2.2 Исполнительная власть Великобритании.

 

Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально. Фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.

Правительство Великобритании имеет разнообразный состав. Во главе его премьер - министр, формально назначаемый монархом, но на самом деле это всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин.

Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер - министр, являясь одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы, располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.

В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения.

Основные направления деятельности Кабинета министров вне зависимости от его политической ориентации и партийного состава были определены в правительственном докладе в 1918г. и с тех пор принципиально не изменились:

·   окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение Парламента;

·   осуществление контроля за тем, чтобы аппарат исполнительной власти действовал в соответствии с политической линией, определенной Парламентом;

·   постоянная координация и разграничение сфер деятельности министерств и ведомств.

Вышеупомянутая структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности строения не влияют на развитие устойчивой тенденции к ликвидации коллективных форм действий правительства в пользу одного человека - премьер - министра и отражающий организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.

3. Япония

Высший орган исполнительной власти в стране - правительство Японии, Кабинет министров.

Кабинет, в соответствии с конституцией, осуществляет исполнительную власть. Наряду с другими функциями общего управления с полномочиями для подписания законов и ведения государственных дел, руководству внешней политикой, заключения международных соглашений, управления государственной службы, бюджетирования и внесением его на рассмотрение в парламент и публикация правительственных постановлений.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы преедставляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, то есть контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров, именно он сохраняет преемственность политики и руководства. Внутренняя организация министерств включает бюро, подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии, а также консультативные комиссии, которые играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра.

Реальным лидером является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется часто узкими интересами партии, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам Министерства, а решениям партийных вопросов.

Частая сменяемость не позволяет министрам, как следует вникнуть в дела министерства. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм. Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей.

Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает палату представителей.

В политической системе общества западных государств значительную роль играют партии, представляя интересы разнообразных слоев общества. Тенденция институционализации партий ярко проявляется в произошедшем во многих государствах полном или близким к полному слиянию партий с государственной структурой. Партии сегодня являются наиболее активными участниками выборов, и никакой кандидат, не имеющий поддержки одной из партий не может рассчитывать на получение более или менее значимой части голосов. Партийная система значительно трансформировалась и уже не закрепляет за партиями определенный электорат, а принуждает партии привлекать более широкие слои общества, включая в свои предвыборные программы тезисы, поддерживаемые наиболее многочисленными группами.

Основываясь на опыте зарубежных государств, мы видим, что разделение властей не только не исключает, но, напротив, предполагает самое тесное их сотрудничество и взаимодействие. В политической системе общества западных государств значительную роль играют партии, представляя интересы разнообразных слоев общества.

Исполнительная власть является самостоятельной лишь в функциональном смысле. Ее функции связаны с реализацией на практике законов в общегосударственном масштабе, для чего используется часть государственно-властных полномочий. Другая часть полномочий приходится на законодательную и судебную власть. Исходя из этого исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или как часть ее механизма.

При этом необходимо учитывать, что законодательством каждого государства фиксируются функции и компетенции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации.

Исходя из этой главы, можно говорить о том, что каждому государству свойственна своя система исполнительной власти: ее структура, механизмы, участники. При этом организация исполнительной власти помимо различий так же имеет и сходства (см. приложение 1).