Державні секретарі міністерств: проблеми і перспективи

Інститут державних секретарів міністерств запроваджено Указом Президента України від 29 травня 2001 року № 345 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністратив­ної реформи в Україні». Зокрема, статтями 1—5 цього Указу бу­ли визначені статус державних секретарів міністерств, їх за­вдання, окремі повноваження, а також порядок призначення та звільнення. Цей акт глави держави, який став другим реаль­ним кроком у здійсненні адміністративної реформи в Україні після відповідних указів Президента України від 15 грудня 1999 року, породив численні дискусії в політичних і наукових ко­лах. На жаль, і в цьому разі зміни в організацію та порядок діяль­ності органів виконавчої влади запроваджено указом глави дер­жави, а не шляхом надання чинності Закону України «Про Ка­бінет Міністрів України» та прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», проект якого підготов­лено ще декілька років тому робочою групою Комітету Верхов­ної Ради України з питань правової політики.

Як відомо, завдання, напрямки та заходи щодо проведен­ня адміністративної реформи визначені в Концепції адмі-

© Коліушко І. Б., 2002

72

 

ністративної реформи в Україні, принципові положення якої Указом Президента від 22 липня 1998 року № 810 були по­кладені в основу здіснення реформування системи держав­ного управління в Україні. Крім того, Концепція передбача­ла і реформування внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників міністерства. Таке реформування мало своїм завданням: по-перше, звільнення міністрів від поточ­них адміністративних функцій на користь стратегічного пла­нування і вироблення державної політики в певному секторі державного управління та роботи в Кабінеті Міністрів; по-друге, створення умов для ефективного та стабільного уп­равління апаратом міністерства.

Зокрема, Концепція передбачала, що міністр як «політич­ний діяч» очолює міністерство, і його головною функцією є визначення напряму урядової політики у відповідному сек­торі державного управління. Очолювати апарат міністерства, згідно з Концепцією, має один із заступників міністра, який є державним службовцем і призначається на посаду Кабінетом Міністрів за поданням керівного органу управління держав­ною службою. Назвати цього заступника міністра в Концепції пропонувалось «керівник апарату міністерства», на відміну від інших заступників, посади яких також зберігалися так са­мо як посади державних службовців. До речі, варіант Кон­цепції, схваленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, передбачав, що перший заступ­ник міністра є «політиком», і його головним завданням є підтримка міністра в реалізації політичних функцій.

При цьому Концепція пропонувала певний «компроміс» між тогочасною ситуацією в Україні та організацією керів­ництва міністерств у демократичних правових державах. Вар­то зазначити, що загалом відомі дві моделі побудови піраміди виконавчої влади: американська (президентська) та євро­пейська (парламентська або президентсько-парламентська). У США все вище керівництво в міністерствах, у тому числі керівники апаратів міністерств та керівники найбільших підрозділів міністерств, є політично призначеним. Напри­клад, за часів Президента США Б. Клінтона кількість таких політично призначених осіб у виконавчій владі становила 1600

73

Мермавне бщіаницто тз місцеве сам0в]зті»а

осіб¹, хоча деякі фахівці називають ще більше число. Україна відповідно до Конституції є президентсько-парламентською республікою, що обумовлено впливом Верховної Ради Укра­їни на формування та діяльність уряду, а також тим, що Пре­зидент України є главою держави і не очолює виконавчу вла­ду. Саме тому Концепція адміністративної реформи в Україні орієнтувалася на європейську модель, яка передбачає мінімальне проникнення політичного керівництва у виконав­чу владу (наприклад, при зміні уряду у Великій Британії змінюється лише близько сотні посадових осіб).

У більшості європейських країн міністерство очолює міністр як «політик», і він, як правило, має одного або кількох заступників- «політиків». В окремих країнах цю посадову осо­бу називають «молодший міністр» (Велика Британія), «міністр-делегат» (Франція), «парламентський державний се­кретар» (ФРН, Латвія) тощо. До речі, прикметник «парла­ментський» точно вказує на головне завдання цієї посадової особи — співпраця з парламентом. У будь-якому разі міністр не може залишатись без політичної підтримки як всередині міністерства, так і в зовнішніх відносинах.

Саме «політичний» заступник міністра виконує обов'язки міністра у випадках тимчасової відсутності останнього. Лише «політичний» заступник міністра може заміщувати міністра на засіданнях уряду, у роботі урядових комітетів та у відноси­нах з парламентом.

Керівником апарату міністерства є державний службо­вець. У різних країнах цей функціонер також називається по-різному, наприклад: в Ірландії — секретар, у Великій Бри­танії — постійний секретар, у ФРН, Люксембурзі — держав­ний секретар, у Бельгії, Греції, Нідерландах — генеральний секретар.

Таким чином, принциповими положеннями європейсь­кого досвіду є те, що:

1) міністр як політик має заступника, який є його одно­думцем, призначається разом з ним, надає підтримку міністру

¹ Див.: ПетришинА. В. Государственная служба. Историко-теоретиче-ские предпосьілки, сравнительно-правовой й логико-понятийньїй анализ. Монография. - X: Факт, 1998 - С. 150.

74

Збірних науиовш праць

в політичній діяльності, в тому числі у зв'язках з парламен­том, і в разі потреби — тимчасово виконує обов'язки міністра;

2) керівник апарату міністерства є державним службов­цем, покликаним організовувати діяльність апарату міністер­ства та забезпечувати стабільність і наступництво' в його роботі. Обіймання посади керівника апарату міністерства відзна­чається стабільністю і не може пов'язуватися із строком повно­важень жодного політичного органу, в тому числі глави держа­ви. З практики європейських країн не відомі факти, щоб дер­жавний секретар міністерства чи інший державний службо­вець виконував обов'язки міністра під час його відрядження, хвороби чи відпустки.

Це найбільш типова організація управління міністерст­вом. Бувають і деякі специфічні системи, які при цьому не порушують принципу розподілу політичного та адміністра­тивного керівництва в міністерстві. Зокрема, зустрічаються випадки, коли в деяких міністерствах буває одночасно по два міністри (наприклад, у Нідерландах і Фінляндії), і в такому випадку у разі відсутності одного з міністрів його обов'язки виконує інший. До речі, посада, державного секретаря у дея­ких країнах є політичною (наприклад, у Польщі, Нідерлан­дах, Франції), а керівником апарату міністерства є «генераль­ний директор» чи «генеральний секретар». В Угорщині є два державні секретарі, один з яких є політичним, а інший — адміністративним. В окремих невеликих країнах, де немає по­сади заступника міністра, обов'язки міністра під час його відсутності покладаються на іншого члена уряду (Естонія), але, враховуючи наші обсяги навантаження і темпи роботи в уряді, такий підхід видається недоцільним.

З огляду на зміни в суспільстві та державі, що відбулись з часу схвалення Концепції адміністративної реформи в Ук­раїні, а також і міжнародний досвід Президент України прий­няв рішення навіть радикальніше, ніж передбачалось Кон­цепцією. Зрештою, Україна отримала не лише нову модель організації управління міністерством, але й деякі пов'язані з цим проблеми.

Передусім, необхідно зазначити, що окремі положення Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшо-

75

го здійснення адміністративної реформи в Україні» є сумнів­ними з точки зору їх відповідності Конституції України, оскільки вони стосуються організації та порядку діяльності органів виконавчої влади, а також визначають повноважен­ня окремих посадових осіб. Як відомо, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 92 та ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повнова­ження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, цен­тральних органів виконавчої влади визначаються виключно Конституцією та законами України. Але, звичайно, належну відповідь на це питання може дати лише Конституційний Суд України.

На відміну від Концепції адміністративної реформи в Укра­їні Указом Президента України визначено інший порядок призначення державного секретаря міністерства та його за­ступників. Зокрема, таким повноваженням Президент Укра­їни наділив не Кабінет Міністрів України, а себе. Причому в Указі зазначено, що державні секретарі призначаються на термін повноважень Президента. Цей підхід проблематич­ний не лише з огляду на відсутність у Конституції України такого повноваження Президента України, але й небезпеч­ний з точки зору впливовості Уряду на виконавчу вертикаль. Адже вища ланка державних службовців стала фактично не­залежною від Кабінету Міністрів України в цілому та від міністрів зокрема.

З метою надання правомірності положенню Указу Пре­зидента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснен­ня адміністративної реформи в Україні» про призначення дер­жавних секретарів міністерств та їх заступників Президентом України в ч. 5 ст. З цього Указу визначено, що державні сек­ретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств. Це поло­ження сумнівне з точки зору відповідності Конституції Укра-їни. Так, із змісту п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, вип­ливає, що керівниками міністерств є лише члени Кабінету Міністрів України, тобто міністри.

76

Крім того, зазначеним Указом Президента строк повнова­жень державних секретарів міністерств пов'язаний зі строком повноважень глави держави. В умовах України, де відповідно до Конституції строк повноважень Кабінету Міністрів Ук­раїни також пов'язаний зі строком повноважень Президента України, періодично виникатиме ситуація, в якій міністерст­ва одночасно залишатимуться не лише без політичного, але й без адміністративного керівництва. Це може означати не лише паралізацію роботи міністерства, але фактично позбав­ляє сенсу інститут державних секретарів міністерств, які саме і покликані забезпечувати інституційну пам'ять та наступ­ництво в роботі міністерства.

Невиправданим є також рішення про ліквідацію інститу­ту заступників міністрів (ст. 6 Указу Президента України № 345 від 29 травня 2001 року). Хто допомагатиме міністру в його політичній діяльності, хто буде заміщувати міністра на засіданнях Кабінету Міністрів України, у роботі урядових комітетів, а також в парламенті? Відповіді на ці питання Пре­зидент дав лише наступним Указом № 529 від 14 липня 2001 року, яким було затверджене Примірне положення про дер­жавного секретаря міністерства. Зокрема, повноваження що­до заміщення міністрів покладалися на державних секретарів міністерств. Але така відповідь не є задовільною, адже непри­пустимо, щоб це робили державні службовці, навіть найви­щого рангу, оскільки вони не повинні і не можуть нести політичної відповідальності за дії Уряду.

Нарешті, норма акта глави держави про ліквідацію посад заступників міністра є не лише сумнівною щодо ЇЇ відпо­відності Конституції України, але й вступає в суперечність з декількома законами, в яких ці посади згадані. Наприклад, За­коном України від 24 лютого 1994 року «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» перед­бачена не лише посада першого заступника Міністра охоро­ни здоров'я України, але й порядок його призначення та звіль­нення, що має здійснюватися, до речі, Кабінетом Міністрів України. Посади заступників міністрів згадані і в інших зако­нах, зокрема: «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року, «Про оборону України» в редакції від 5 жовтня 2000 року, «Про дер-

77

Державне будівнщтво та місцеве аковуяд^ватя

жавну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року.

Щодо завдань, які ставилися при реформуванні уп­
равління міністерством, то очевидно з прийняттям цих указів 1
Президента, перерозподіл повноважень таки стався, і міністри І-
отримали один із ресурсів для політичної діяльності — час. *
Адже абсолютна більшість повноважень по вирішенню кадр о- >,
вих, установчих та інших організаційних питань у міністерстві І
була віднесена до компетенції державних секретарів, і міністри |
можуть тепер зосередити свою увагу саме на виробленні |
політики. Проте поставили інші питання: хто допомагатиме І
міністру в цьому та які ресурси залишаються у міністрів для ре- }
алізації своєї політики.                                                         І

Державний секретар міністерства, навпаки, отримав ду­же широкі повноваження: керівництво роботою апарату ' міністерства; призначення та звільнення працівників цент­рального апарату міністерства та керівників територіальних Т підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та ор- і ганізацій, що входять до сфери його управління; затверджен­ня за погодженням з міністром структури міністерства; розпо­рядження бюджетними коштами, передбаченими на утриман­ня центрального апарату міністерства і його територіальних органів тощо.

При цьому при перерозподілі повноважень не були врахо­вані сучасні умови України. Яким буде керівництво міністер­ством у зв'язку з кардинальною зміною центрів влади в ньо­му? Адже перша заповідь будь-якої реформи — не нашкоди­ти! Виходячи з цього, в проекті Закону «Про центральні орга­ни виконавчої влади», що перебуває на розгляді Верховної Ради України, пропонується залишити за міністрами такі пов­новаження: затвердження на посадах керівників департаментів міністерств та керівників територіальних органів міністерст­ва; утворення територіальних та інших органів міністерства за згодою Кабінету Міністрів України; затвердження струк­тури апарату міністерства тощо. Ймовірно, що згодом, ево­люційно ми прийдемо до вивільнення міністра і від цих повно­важень, але сьогодні, в перехідний період, важливо залиши­ти в Уряду та у міністрів реальні важелі впливу на виконавчу

78

Збірнім наднових праць

вертикаль. Можна було б навіть у законі передбачити кон­кретні етапи змін у розподілі повноважень.

Очевидно саме дисбаланс владних повноважень у міністер­ствах змусив главу держави через півроку після запроваджен­ня інституту державних секретарів міністерств внести зміни до своїх актів і перерозподілити повноваження на користь міністрів. Зокрема, Указом Президента України від 15 січня 2002 року № 22 до повноважень міністрів було віднесено: за­твердження структури міністерства за пропозицією держав­ного секретаря міністерства, призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністер­ства, погодження призначення та звільнення працівників цен­трального апарату міністерства. У даній ситуацій як позитив можна зазначити те, що помилка фактично була визнана і ви­правлена. Але загалом цей випадок ще раз засвідчив, що по­рушення методології проведення реформ веде до спотворен­ня очікуваних результатів.

Крім адміністративних функцій та повноважень, державні секретарі сьогодні наділені і деякими політичними функціями та повноваженнями. Як вже зазначалося, державний секре­тар міністерства у разі відсутності міністра доповідає за дору­ченням Президента України, Кабінету Міністрів України за­конопроекти та інші питання на пленарних засіданнях Верхов­ної Ради України. Отже, державні службовці і надалі будуть відстоювати політичні ініціативи Уряду.

Державному секретареві міністерства навіть надано пра­во «брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що належать до сфери діяльності міністерства» (абз. 2 ст. 5 Примірного по­ложення про державного секретаря міністерства). Це неви­правданий підхід, адже на засіданні Уряду приймаються політичні рішення, і присутність на ньому державних служ­бовців за власною ініціативою є неприпустимою. Тому не­обхідно обмежити участь державних секретарів міністерств на засіданнях Кабінету Міністрів України лише випадками, коли таку участь визначить необхідною сам Уряд.

Отже, крім загалом позитивного наслідку — формально­го розмежування політичного та адміністративного керів-

79

ництва в міністерствах, а також запровадження інституту дер-жавних секретарів, ми отримали і ряд загроз: 1) послаблення впливу Кабінету Міністрів України та міністрів на виконавчу вертикаль; 2) залишення міністрів без політичної підтримки; 3) небезпека втягування державних секретарів у політичні про­цеси; 4) нестабільність у міністерстві через невстановлення та недотримання вимог щодо політичної нейтральності дер-жавних секретарів міністерств; 5) незабезпечення інсти-туційної пам'яті та наступництва в роботі міністерств при зміні Президента України.

Видається не лише можливим, але й необхідним випра­вити ці недоліки. Для цього необхідно зосередити увагу на прийнятті відповідних законів, насамперед, «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої вла­ди». Це не лише дозволило б врегулювати питання повнова­жень, організації та порядку діяльності міністерств відповідно до конституційного принципу законності, але й дало б мож­ливість вирішити більшість проблем системно.

Обов'язково необхідно відновити посаду заступника міністра, але вже — як «політика». Всі політичні функції, в то­му числі участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та в роботі урядових комітетів, а також представлення законо­проектів у Верховній Раді України повинен здійснювати міністр, а в разі його відсутності — заступник міністра, адже лише вони несуть політичну відповідальність за свою діяльність. Кількість заступників міністра необхідно обмежи­ти залежно від навантаження міністра: його залучення до скла­ду декількох урядових комітетів, обсягу роботи в парламенті тощо. Відповідно у більшості міністерств має бути один за­ступник міністра, а в деяких, переобтяжених політичними функціями — два (наприклад, в міністерствах закордонних справ, юстиції, фінансів).

Необхідно переглянути порядок відбору та призначення державних секретарів міністерств, якщо це дійсно має на меті підвищення ефективності діяльності міністерств. Оскільки по­сада державного секретаря міністерства є посадою «державно­го службовця», то обов'язково має проводитися відкритий кон­курс на зайняття цих посад. При цьому повинні бути враховані

80

Збірник туйових

положення статей 4 та 15 Закону України від 16 грудня 1993 ро­ку «Про державну службу», відповідно до яких процедура прий­няття на державну службу визначається Кабінетом Міністрів України. Затвердження на посаді державного секретаря мініс­терства має здійснюватися Кабінетом Міністрів України.

При цьому процедура призначення і звільнення держав­них секретарів має бути багатоступеневою, наприклад, відбір кандидатур здійснюється Головдержслужбою, наступний етап — схвалення незалежним органом, наприклад Радою дер­жавної служби, яку ще треба створити, і лише тоді — прий­няття Урядом остаточного рішення про затвердження на по­саді. Перелік підстав для дострокового звільнення має бути вичерпним, і ключовою серед них має бути некваліфіковане виконання обов'язків. Жодні політичні чинники не повинні впливати на перебування державних секретарів на посаді.

Важливим моментом для ефективної реалізації механізму розподілу політичного та адміністративного керівництва в мі­ністерстві є врахування персональних (особистісних) характе­ристик осіб, які призначаються на посади міністрів та держав­них секретарів. Зокрема, міністри повинні бути ініціативни­ми, активними, творчими, а державні секретарі — лояльними та добросовісними виконавцями, з організаційними здібностя­ми та навиками управління кадровими і матеріальними ресур­сами. Проте перші кадрові призначення', здається, зовсім не враховували цих підходів, наприклад, два народних депутати України призначені державними секретарями міністерств.

Нарешті, важливо не зупинятись лише на реформуванні верхівки міністерств. Необхідно продовжити роботу щодо функ­ціонального обстеження всіх центральних органів виконавчої влади. Це дало б можливість не лише впорядкувати систему центральних органів виконавчої влади, але й вдосконалити їх внутрішні структури. Проведення планомірної політики де­централізації та деконцентрації владних повноважень, в то­му числі наближення прийняття управлінських рішень до «споживачів», особливо в частині надання адміністративних (управлінських) послуг, — все це також покликано зосереди­ти увагу міністерств на головному — формуванні та реалізації державної політики.

81

К. К. Афанасьєв, старший викладач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ ім. 10-річчя незалежності України

Деякі питання юридичної відповідальності учасників адміністративного договору

*',-: ?*-ь£іЖ*&<< *

Масштабна адміністративна реформа, що відбувається в Україні, актуалізує розробку нових завдань щодо її науко­вого обґрунтування. Запропонована в концептуальних поло­женнях можливість використання адміністративного догово­ру як правової форми управлінської діяльності викликала не­обхідність розробки засад притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це пов'язане з тим, що обов'язковим учасником адміністративного договору є орган державної виконавчої влади (або орган місцевого самовряду­вання), а до числа основних елементів вказаного акту нале­жать положення про юридичну відповідальність сторін за не­виконання прийнятих зобов'язань.

Нині порядок використання адміністративного договору прямо не закріплений у законодавстві, а можливість до­говірного регулювання правовідносин у сфері державного уп­равління позначена в нормах права лише в загальних рисах. Проте видається важливим подальше розроблення теорії

© Афанасьєв К. К., 2002 82

Лірник Іаутаих праць......... _ _.......,.. __................

адміністративного договору, який в умовах оновлення змісту державного управління має відповідні специфічні ознаки.

Договори використовуються у всіх сферах життєдіяльності суспільства, однак, залежно від змісту регульованих суспільних відносин, цей правовий феномен набуває специфічних рис, які юридичне закріплюються в нормах різних галузей права та визначають його елементи. Для аналізу правовідносин, що ви­никають між учасниками укладеного договору, важливою умо­вою його дійсності є законність змісту, яка базується на трьох основних показниках: видовій характеристиці договору, наяв­ності правових підстав його укладення й меті договору.

Найчастіше договори використовуються для регулювання цивільно-правових відносин. Сучасна практика соціально-економічних відносин істотно розширила коло договорів (до­говори ноу-хау, конституційний, лізингові й ліцензійні уго­ди, угоди про використання торгової марки та ін.), які раніше були невідомі вітчизняним суб'єктам права. Однак ці догово­ри (угоди) будуть вважатися правомірними, якщо вони не су­перечать закону, навіть у разі незакріплення їх у нормативних актах. Формула «несуперечності договору закону» означає відповідність договору загальним принципам права. Тому й нетипові договори, як і договори, непередбачені законом, складають такі правові'форми організації зв'язків між різни­ми суб'єктами права, котрі є основою розвитку та моделю­вання нових видів договорів у різних галузях права'.

Предмет регулювання та суб'єкти права — учасники адміністративних договорів — суттєво відрізняються від ана­логічних структурних елементів цивільних договорів. Разом з тим багато положень теорії цивільного договору цілком при­датні для визначення механізму договірного регулювання адміністративних правовідносин. Це стосується порядку ук­ладення, загального змісту документів з оформлення умов до­говору (тобто відображення в тексті договору загальноприй­нятих відомостей та організаційно-правових моментів) тощо. Що ж до питання юридичної відповідальності за невиконан­ня зобов'язань, то саме тут виникають найбільш принципові

' Пархоменко Н М Договір як підстава виникнення, зміни та припи­нення правових відносин//Правова держава -К,1997. — С 255-262

83

розбіжності між цивільним і адміністративним договором. Це перш за все пов'язано з необхідністю застосування до учас­ників адміністративного договору адміністративної відпові­дальності, а отже, виникає необхідність: по-перше, притяг­нення до адміністративної відповідальності юридичної осо­би; по-друге, відповідальності перед державою особливого суб'єкта правопорушення — органа, наділеного державно-владними повноваженнями.

З метою використання багаторічного досвіду державного реагування на факти порушень за цивільними договорами пев­ний інтерес становить аналіз договірної відповідальності за за­рубіжним правом. Учені Інституту законодавства і порівняльно­го правознавства при уряді Російської Федерації порівняли досвід практики договірної відповідальності Болгарії, Польщі, Швейцарії, Угорщини, Чехії, СІЛА, Німеччини та Югославії. Визначаючи важливість основоположного принципу автономії волі, або свободи, договору, вчені дійшли висновку, що в кон­кретному договорі сторони не можуть досить повно передбачи­ти всі можливі ситуації, що супроводжують його виконання. То­му стає неминучим звернення до диспозитивних норм права, які й будуть підлягати застосуванню. Крім того, автономія волі не безмежна, скута імперативними нормами, покликаними або охороняти слабкішу сторону в договорі від зловживань іншою стороною своїм фактичним впливом, або забезпечувати досяг­нення більш суспільне важливих цілей — добросовісності, ста­більності цивільного обігу, дотримання публічного порядку¹.

Вибір для порівняльного аналізу згаданих національних правових систем (класичної континентальної в Німеччині та Швейцарії; системи «загального права» в США; пост-соціалістичної, яка тяжіє до континентальної, але далеко не повною мірою відбиває її риси, — у решті з зазначених країн) не є випадковим, оскільки він показує своєрідність викорис­товуваних у них правових конструкцій відповідальності.

Помітна наявність логічно завершених, таких, що ґрун­туються на розробках римського права, частіше за все законо­давче закріплених конструкцій абстрактного характеру

¹ Договорная ответственность про зарубежному праву (аналитический обзор) // Журнал российского права. - 1999. — № 11. — С. 133-142.

84

Звірник шутвт п$аць

в країнах континентальної правової сім'ї, і, навпаки, казуїстич­них положень, розрахованих на конкретні ситуації, у праві США. Аналізуючи умови покладання відповідальності та порівнюючи правові системи, учені також дійшли висновку про те, що за всіх концептуальних відмінностей результати застосування норм про договірну відповідальність у зазначе­них країнах здебільшого виявляються досить близькими і на­самперед за рівнем відповідальності.

При цьому схожий результат досягається абсолютно різни­ми шляхами, у тому числі використанням гнучких формулю­вань при встановленні конкретних стандартів належної по­ведінки в різних видах договорів у країнах континентальної Європи, а в США — вичерпних і часто чітких судових тлума­чень панівних фікцій, яким з самого початку властивий вель­ми розпливчастий характер. Урешті-решт національні стан­дарти різних країн, а також випадки звільнення від відпо­відальності значною мірою зближуються.

Якщо розглядати загальнотеоретичні положення адміністративної відповідальності юридичних осіб, то слід за­значити, що необхідність наукової розробки засад такої відповідальності в умовах ринкової економіки підкреслюється В. Б. Авер'яновим, І. П. Голосніченко та іншими провідними вченими в галузі адміністративного права¹.

Для визначення складу адміністративного правопорушен­ня в діяннях підприємства, установи чи об'єднання громадян найбільші суперечності серед учених викликає характеристи­ка суб'єктивної сторони проступку. На думку В. Стефанюка, І. Голосніченка, М. Михеєнка, під виною юридичної особи розуміють психічне ставлення осіб, які перебувають у безпо­середніх організаційно-правових відносинах з нею, причет­них до протиправних діянь, виражених в актах юридичної осо­би, що завдали шкоди суспільним відносинам, порядку уп­равління, до цих діянь та їхніх наслідків, виявлене у формі умислу або необережності².

¹ Авер 'янов В. Реформування українського адміністративного права:
черговий етап // Право України. - 2000. - № 7. - С. 6-8.

² Стефанюк В., Голосніченко І., Мчхеєнко М. Інститут адміністративної
відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право
України. - 1999. - № 9. - С. 6-9.

7 Державне будівництво...                                                                       85

Російський учений Ю. Колесніченко пропонує комплекс­не розуміння вини юридичної особи як сукупне психічне став­лення колективу, адміністрації до адміністративного право­порушення й оцінки посадовими особами державних органів адміністративної юрисдикції вчиненого діяння¹.

На думку Д. Лук'янця, важливе значення має суб'єктивний аспект самої категорії вини, тому для визначення вини юри­дичної особи переважне значення має оцінка фізичною осо­бою не власних дій, а того, яким чином її дії впливають на дію саме юридичної особи². Уточнюючи поняття винних дій для юридичної особи, він зазначає, що протиправні дії, вчинені юридичною особою, вважаються винними, якщо вони є наслідком свідомих дій (бездіяльності) фізичних осіб, котрі входять до складу юридичної особи³.

Є. В. Овчарова вважає, що адміністративна відпо­відальність настає тільки за наявності вини юридичної осо­би, яка вчинила адміністративно-протиправне діяння, за ви­нятком спеціально передбачених законом випадків об'єктив­ної (безвинної) адміністративної відповідальності організацій. При цьому вина фізичної особи у вчиненні адміністративно­го правопорушення розглядається у формі умислу чи необе­режності, однак сутність вини фізичних і юридичних осіб є різною. На думку автора, не слід пов'язувати вину організацій з виною їх працівників, а психологічні характеристики типу «суб'єктивне ставлення», «умисел», «необережність» вида­ються непридатними для встановлення винності юридичної особи у вчиненні адміністративного проступку⁴. Проблема вини юридичної особи пов'язана з її спеціальною право-

' Колесниченко Ю. Ю. Некоторьіе вопросн административной ответ-ственности юридических лиц // Журнал российского права. — 1999. — № 10.-С. 132-137.

² Лук 'янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. — 1999. — № 11. - С. 117-122

⁵ Лукьянец Д. Юридическое лицо как субьект административной от-ветственности: дополнительньїе аргументи «за» // Юридическая практи­ка.-2001.-№ 18.-С. 1,9.

⁴ Овчарова Е. В. Материально-правовне проблеми административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Феде-рации об административньїх правонарушениях) // Государство й право. — 1998. -№ 7.-С. 14-19.

86

суб'єктністю. Тому заслуговує на увагу положення про «вину організації», сформульоване в статті Б. І. Пугінського¹: вина юридичної особи у вчиненні адміністративного правопору­шення розуміється як недокладання юридичною особою зу­силь, що допускаються і вимагаються законодавством, для ви­конання покладених на неї обов'язків, за порушення яких пе­редбачена адміністративна відповідальність, а також як неви­користання наданих прав і можливостей для усунення при­чин адміністративного правопорушення. Видається доцільним керуватися визначенням вини юридичної особи, запропоно­ваним О. Т. Зимою: вина юридичної особи — це суб'єктивне ставлення до проступку фізичних осіб, які входять до складу юридичної особи або перебувають з нею в іншому зв'язку (членство, право власності) і трудова діяльність або уп­равлінські повноваження яких пов'язані з вчиненням проти­правного діяння. На його думку, вина має визначатися пере­важаючою волею, під якою слід розуміти волю адміністрації, інших осіб, котрим надано право давати вказівки в межах юри­дичної особи та її підрозділів².

Саме такий підхід до розуміння вини юридичної особи у вчиненні адміністративного правопорушення найбільш прийнятний у випадках вирішення спорів щодо адміністра­тивних договорів. Тому з урахуванням того, що невиконання юридичною особою своїх зобов'язань за договором може бу­ти наслідком незалежних від неї причин, у законодавстві слід прийняти положення про необхідність урахування вини юри­дичної особи або обставин, які свідчать про її відсутність. Видається доцільним у визначенні адміністративного пра­вопорушення юридичної особи, яке треба включити до Ко­дексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП), закріпити принцип вини юридичної особи у вчи­ненні адміністративного правопорушення як обов'язкову умо­ву притягнення її до адміністративної відповідальності.

¹ Пугинский Б. Й. Применение принципа виньї при регулировании хо-зяйственной деятельности // Советское государство й право. — 1979. — № 10.-С. 63-70.

¹ Зима О. Т. Адміністративна відповідальність юридичних осіб: Авто-реф. дис.... канд. юрид. наук. — Харків, 2001.

7-                                                                                                               87

Де^шзне будютцтво та місцеве сш<№ЩШШШ__

У практичній діяльності часто постає питання про співвідношення таких понять, як договір і зобов'язання. Зміст договору складають саме зобов'язання сторін, а ці поняття співвідносяться як причина та наслідок, де договір — причи­на, а зобов'язання — наслідок. Зобов'язання, які виникають з договору, називають договірними зобов'язаннями.

Зміст договору складають його умови, де сторони визна­чають ме^ту своїх дій, порядок їх здійснення, контроль і фіксацію виконання тощо. Як правило, умови договору виз­начаються на розсуд сторін, крім випадків, коли зміст відповідної умови передбачено законом чи іншим правовим актом, чинним на момент його укладення.

Договори, як правило, укладаються на визначений строк. Строки адміністративних договорів частіше за все бувають тривалими, і в період дії договору можуть відбуватися зміни за­кону або прийняття нового, внаслідок чого встановлюються інші обов'язкові для сторін правила, ніж ті, що діяли при йо­го укладенні. У цьому разі виникає колізія між положеннями нового закону й умовами договору, які вже не відповідають цим новим правилам. Ця колізія за загальним правилом вирішується на користь договору, у чому проявляється авто­номність договору в регламентації правовідносин. Загальний строк укладення адміністративних договорів, на наш погляд, повинен становити не менш ніж один рік.

Усі суттєві умови, так само як і юридична сила договору, ґрунтуються на єдності суб'єктивних і об'єктивних чинників: волі та волевиявленні сторін договору, які означають відповідність внутрішнього (психологічного) наміру сторін їх зовнішнім діям щодо реалізації мети договору. На наш погляд, доцільно пов'язувати вину юридичних осіб саме з порушенням суттєвих умов договору, що й буде підставою для притягнен­ня їх до адміністративної відповідальності.