Територіальна громада: проблеми регулювання правового статусу

З прийняттям у 1996 році Конституції України, а потім і За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зміни­лись акценти в регулюванні місцевого самоврядування. Голов­ним і первинним суб'єктом у системі місцевого самовряду­вання стала територіальна громада. У цьому плані Консти­туція України пішла дещо далі від Європейської Хартії про місцеве самоврядування, яка трактує місцеве самоврядуван­ня як право і реальну здатність органів місцевого самовряду­вання регламентувати значну частину державних справ і керу­вати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Закріплення в Конституції України первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й історич­ним традиціям українського народу. Общини (вервь і віче) бу­ли центрами громадського самоврядування в Київській Русі. Вервь — територіальна селянська община, яка захищала своїх членів, представляла їх інтереси у відносинах з державною

© Любченко П. М., 2002

50

 

владою, феодалами, іншими общинами. Віче — збори дорос­лого, вільного населення міст, яке скликалось для вирішення найважливіших питань¹.

Розвиток торгівлі висунув потребу не лише охорони від зовнішніх ворогів, захисту свободи і незалежності від місце­вих феодалів, а й внутрішньої самоорганізації та само­управління. Економічний розвиток обумовлює становлення вільних громад, самоврядність яких виникає і розвивається шляхом надання містам окремих грамот-привілеїв. Вважаю­чи недосконалими місцеві порядки, німці-колоністи у густо-населених місцях свого проживання запроваджують торго­вельно-промислові традиції та звичаї, а згодом — норми Маг­дебурзького права. Рецепція Магдебурзького права дійшла до українських міст у формі партикулярного права, що надавало­ся шляхом привілейних грамот. III Литовський Статут поділяв міста на привілейовані і непривілейовані². Жителі міста об'єднувалися в цехи: лікарів, аптекарів, адвокатів, музикантів, ремісників. Очолювали цехи виборні цехмістри. Цех мав свій статут, суд, свої свята, ікони і знамена. Цехове керівництво слідкувало за якістю продукції своїх членів. Справи про пору­шення статуту, правил цехової дисципліни розглядалися цехо­вими судами.

У XV ст. на українських землях формується нова соціаль­на група населення — козацтво, вони створили і нову ор­ганізацію — громаду. Кожний, хто прибував на козацькі землі, вважався вільним від кріпосного права, отримував рівні з ін­шими права користування землею і промислами, право брати участь у самоврядуванні. Запорозька Січ складалася з 38 ку­ренів, які мали широкі права. Вищим органом самоврядуван­ня Запорозької Січі була військова рада. У раді могли брати участь усі січові козаки — від військової старшини до простої «сіроми». Ліквідація Запорозької Січі в 1775 році та скасуван-

¹ Коммунальное право Украины: Учебное пособие / В. Д. Волков,
А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. - Донецк: ДонГУ, 1999. - С. 40.

² Матвеева Т. О. Із історії інституту місцевого самоврядування на Ук­
раїні // Проблеми активізації конституційно-правових досліджень і вдос­
коналення викладання конституційного права: 36. наук, статей. - Харків:
Національна юридична академія України, 1999. - С. 218.

51

ня в 1781 році полково-сотенного адміністративно-тери­торіального поділу території практично остаточно зруйнува­ли національну систему органів місцевого самоврядування¹. Також знищувалися традиційна єдність і суверенність ук­раїнської громади, що базувалися на звичаєвому праві, відо­браженому в Литовському Статуті, який було скасовано царсь­ким указом у 1842 році².

Грамота на права і вигоди містам Російської імперії від 21 квітня 1785 року дала можливість міським жителям збиратися і складати «общество градское», яке користувалось правами і ви­годами: обирало міського голову, бургомістрів і ратманів (членів магістрату), їм дозволялось складати скарбницю своїми доб­ровільними внесками і використовувати її за спільною згодою. Сільське самоврядування регулювалося «Положением о сель­ском состоянии», в якому спеціальний розділ був присвячений формуванню сільських громад та волостей і врядуванню.

М. Грушевський у брошурі «Хто такі українці і чого вони хочуть?» писав: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Се нази­вається устроєм демократичним — щоб народ сам собою пра­вив»³. У проекті Конституції Української Народної Республіки систему місцевого самоврядування становили землі, волості й громади, а їх відносини з державою регулювались таким чи­ном: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядуван­ня, дотримуючись принципу децентралізації». Радам і Упра­вам громад, волостей і земель «належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координу­ють їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними уря­довців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призна­чених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української На­родної Республіки». До компетенції Ради Народних Міністрів

' Кіселичтк В. Про надання українським містам у XIV-XVI1 ст. Маг­дебурзького права // Право України. - 1996. - № 9. - С. 84.

² Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності //
Вісник Української академії державного управління. - 1996. — N° 1. — С. 62.

³ Грушевський М. С. Хто такі українці і чого вони хочуть? — К.: Знання
України, 1991.-С. 116.

52

входили лише ті питання, які залишаються поза межами уста­нов місцевої самоуправи або стосуються УНР в цілому¹.

Здавалося б, дореволюційні традиції місцевого самовряду­вання повинні були отримати свій розвиток у практиці держав­ного будівництва за радянських часів. Адже соціалістична ре­волюція, за К. Марксом, знаменує собою процес зворотного поглинання державної влади суспільством, а в організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. Проте ідея місцевого самовря­дування, що припускає суттєву децентралізацію влади, са­мостійність органів самоврядування, вступила в протиріччя з практичними завданнями держави пролетарської диктатури, яка є за своєю природою централізованою державою. Після жовтня 1917 року земське самоврядування було скасовано як підмогу буржуазного суспільства, що відживає. У наукових дослідженнях радянських часів концепцію місцевого само­врядування вважали плодом буржуазної державознавчої на­уки, неприйнятної для соціалістичного суспільства з його фор­мою організації державної влади в центрі і на місцях, побудо­ваній за принципом її єдності і неподільності.

Правовий статус територіальних громад (колективів) в ін­ших країнах досить детально досліджувався вченими суспіль­ствознавчих наук. В Україні досліджень поданій тематиці май­же немає. Територіальний колектив як самостійний тип соціаль­ної спільноти не розглядався навіть у загальній типології і кла­сифікації колективів, наведеній у ряді філософських робіт².

У науковій літературі можна зустріти різні визначення «те­риторіальної громади». Наведемо декілька прикладів:

— територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка, тобто це форма організації місцевої влади³;

¹ Баймуратов М. О., Батанов О. В. Деякі теоретичні аспекти станов­
лення функцій територіальних громад в Україні // Вісник Одеського інсти­
туту внутрішніх справ. - 1999. — № 1. — С. 34.

² Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко,
О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін. / За ред. В. Ф. Погорілка,
О. Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - С. 115.

³ Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. —
К.: Т-во «Знання», КОО, 1999. - С. 75.

53

— територіальна громада — це сукупність громадян Ук­
раїни, котрі спільно проживають у міському чи сільському
поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом
правовий статус¹;

— місцеві общини — являють собою населення, що про­
живає компактно в межах відповідних адміністративно-тери­
торіальних одиниць. Там, де живе людина, там, де у неї скла­
даються і реалізуються повсякденні, «корінні» інтереси, саме
там і організується місцеве самоврядування².

І. В. Видрін визначає територіальний колектив як соціаль­ну спільноту, яка складається в межах спільного проживання громадян, що має своєю основою суспільне необхідну, соціаль­не обумовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних інтересами в політичній, соціально-економічній і культурно-побутовій сферах життя³. На думку М. П. Орзіха, соціальну основу самоврядних територій складає територіаль­ний колектив (община, точніше — комуна, з огляду на режим комунальної власності в Україні і світовий досвід), що скла­дається (на відміну від населення територіальних одиниць) з осіб — громадян, іноземців, осіб без громадянства, які постійно мешкають або працюють на даній території (або ма­ють на території нерухоме майно, або є платниками комуналь­них податків)⁴. Включення до складу членів територіальної громади, окрім осіб, які постійно мешкають, також і осіб, які працюють на даній території або мають нерухоме майно, або є платниками комунальних податків є дискусійним і потре­бує додаткового обґрунтування. У проекті нової редакції За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні» внесе­ному народними депутатами О. М. Іщенком, Л. І. Дайнекс, Ю. Я. Іоффе запропоновано терміни в такому значенні: а) те-

¹ Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. — С. 77.

²    Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: БЕК,
1994.-С.413.

³    Выдрин И. В. Территориальный коллектив как субъект местного само­
управления (государственно-правовые аспекты) // Правоведение. Извес­
тия высших учебных заведений. - 1992. — № 4. — С. 86.

⁴    Орзіх М. П. Концепція правового статусу самоврядних територій і ор­
ганів місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядуван­
ня України. - 1995. - № 1. - С. 67.

54

риторіальна громада — жителі, що мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням у межах відповідної са­моврядної адміністративно-територіальної одиниці, власні органи місцевого самоврядування, місцевий бюджет та кому­нальну власність; б) член територіальної громади — громадя­нин України, особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-тери­торіальної одиниці.

Більшість вчених-правників погоджуються з тим, що чле­нами територіальної громади є громадяни держави, іноземні громадяни, апатриди, біженці'.

Якщо провести аналіз чинного законодавства України що­до прав іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, то вони дуже обмежені. До таких прав належать: право на участь у громадських слуханнях, право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцеві ініціативи), якщо інше не передба­чено статутом територіальної громади; право на індивідуальні чи колективні звернення. Вони не мають права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, не користуються правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування, брати участь в загальних зборах громадян за місцем проживання.

Місцеве самоврядування, згідно зі ст. 140 Конституції Ук­раїни, є правом територіальної громади самостійно вирішува­ти питання місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Єдиною формою безпосе­реднього вирішення територіальною громадою питань місце­вого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий ре­ферендум (іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не мають права брати в ньому участь), важко назвати вирішенням питань місцевого значення через органи місце­вого самоврядування без права їх обрання. Вищевказане дає можливість стверджувати, що іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці не є членами територіальної громади. Вони можуть мати на праві власності нерухоме майно або бу-

¹ Муніципальне право України. - С. 115.

55

afe будівництво тажц&е еа&оуядршмя.

ти платниками комунальних податків, але це не надає їм ста­тусу членів територіальної громади. Врегулювання цієї про- і блеми на законодавчому рівні вкрай необхідне.

Вперше в Конституційному договорі між Верховною Pa- 1 дою України і Президентом України про основні засади ор­ганізації та функціонування державної влади і місцевого само­врядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах, визначались як первинні суб'єкти місцевого самоврядування. Конституція України виз­начила місцеве самоврядування як право територіальної гро­мади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.

Існуючу потребу в докладному вивченні територіальної громади на практиці реалізовано не було. Дефініція тери­торіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за ви­нятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Те­риторіальна громада — жителі, об'єднані постійним прожи­ванням у межах села, селища, міста, що є самостійними адмі­ністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністра­тивний центр».

В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання. Людина, обираючи місце свого прожи­вання, одночасно вирішує питання членства в територіальній громаді. Автори підручника Муніципальне право України В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та інші стверджують, що членом територіальної громади індивід мо­же стати тоді, коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати пев­не нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіаль­ної одиниці і бути платником комунальних податків¹. А як бу­ти з тими хто постійно проживає у населеному пункті, але не

¹ Муніципальне право України. - С. 138. 56

заідняя иаутвих прань

має нерухомого майна або не є платником місцевих податків і зборів?

Чинне законодавство України не встановлює обов'язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства і забороняє будь-які обме­ження права громадян України на участь у місцевому само­врядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціально­го походження, майнового стану, терміну проживання на від­повідній території, за мовними чи іншими ознаками. У нав­чальному посібнику «Комунальне право України» територіаль­на громада порівнюється з таким суб'єктом права, як гро­мадська організація, їх загальними ознаками називають доб­ровільність і самодіяльний характер. Автори посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування територіаль­них громад визначила держава в законодавчому акті, а гро­мадські організації створюються і набувають необхідної ор-ганізаційності по волі своїх членів¹.

Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки територіальної громади:

— територіальна — проживання жителів у просторових
межах, у межах певної адміністративно-територіальної оди­
ниці — село, селище, місто;

— інтегративна — територіальна громада виникає з момен­
ту створення адміністративно-територіальної одиниці на осно­
ві об'єднання жителів, які мешкають на відповідній території;

— інтелектуальна — в основі конституювання територіаль­
ної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають спе­
цифічний характер і виявляються у вигляді широкого спект­
ра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основ­
ний об'єкт діяльності територіальної громади — питання
місцевого значення);

- номінаційна — територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищно­го, міського голову);

— майнова — територіальна громада є суб'єктом права
комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно,

¹ Коммунальное право Украины. - С. 74.

57

Державне вумтнщво

доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ре­сурси);

— фіскальна — до бюджету територіальної громади спла­чуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і зако­нами України.

Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення. Європейсь­ка Хартія місцевого самоврядування з цього приводу зазна­чає, що здійснення публічних повноважень, як правило, по­винно переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної гро­мади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб'єктів місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому мо­жуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, не­обхідно керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу, управлінські повноваження мо­жуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філо­софською підвалиною принципу субсидіарності можна вважа­ти слова папи Пія XI з його енцикліки 1931 року: «Цей най­серйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними си­лами, не повинні відбиратись у людей та передаватись гро­маді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та пере­дано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони

58

Іїірнтиаунових праць

могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх»¹.

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада ви­ступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має при­родні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію². С. Злобін і А. Гель пропо­нують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом³.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компе­тенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції тери­торіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну тери­торіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, до­строкове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, місько­го голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, фор­мування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні гро­мади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місце-

' Прошко В. Принцип субсидіарності — інструмент розподілу повно­важень // Аспекти самоврядування. — 2000. - № 1 (6). - С. 2.

¹ Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого са­моврядування в Україні: питання теорії та практики. — К.: Довіра, 1997. -С. 83.

³ Злобін С., Гель А. Місце Статуту територіальної громади в системі нор­мативно-правових актів України / Статут територіальної громади: пробле­ми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самовря­дування: Навчальний посібник. - К.: Книга-почтой, 1999. — С. 72.

59

вий референдум, предметом якого може бути будь-яке питан­ня, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передба­чена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не ви­носяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права тери­торіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формаль­но законним і одночасно суперечити інтересам територіаль­них громад. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з од­ного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищ­ними, міськими головами — з другого.

Територіальна громада в Україні як інститут лише фор­мується. У рамках територіальної громади, якій надано авто­номію, громадяни країни мають реальну можливість са­мостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь до­помогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі¹.

' Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. -С. 82.

60

С. Г. Серьогіна, кандидат юридичних наук, доцент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місце­вого самоврядування АПрН України