Напрями наукових досліджень проблем місцевого самоврядування

Сутність та мета науки полягає в пізнанні закономірностей властивостей розвитку природи, суспільства і людини, со-альної і духовної сфер, матеріального виробництва і саморе-ізації особистості. Особливого значення наука набуває в су-сних умовах, умовах формування соціальної, демократичної, >авової держави, коли Україна спрямовує активні зусилля на безпечення економічного зростання, всебічної охорони прав, обод людини. Тому не випадково у посланні Президента Ук-їни до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI століт-. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 жи» серед стратегічних пріоритетів економічного та соціаль­не розвитку визначено зростання інтелектуального потен-алу нації та науково-технологічні інновації, застосування яких ттєво змінює обсяги та якість виробництва і споживання'.

В «Основних напрямах соціальної політики на період до 104 року», схвалених Указом Президента України від 24 трав-І 2000 року², звернена увага на незадовільний стан науки,

© Битяк Ю. Я., 2002

' Урядовий кур'єр. — 2000. — 23 лютого.

² Офіційний вісник України. - 2000. - № 21. - Ст. 858.

а також зазначається, що Україна значно відстає від розвину­тих країн за кількістю впроваджених розробок, проданих ліцензій тощо, і цей розрив у сфері науково-технічної діяль­ності постійно зростає. Водночас підкреслюється, що Україна має вагомі об'єктивні передумови формування стратегії дов­гострокового науково-технічного розвитку. Про це свідчить наявність висококваліфікованих наукових кадрів, сучасної мережі наукових і вищих навчальних закладів. За рівнем підго­товки науково-технічних кадрів, фахівців вищої кваліфікації Україна належить до провідних держав світу. Президент Національної академії наук України, академік Б. Є. Патон в статті «Рівень науки — обличчя держави» підкреслює не­обхідність використання наукового доробку і зазначає, що зу­силля вчених мають бути спрямовані на наукове забезпечен­ня першочергових заходів щодо стабілізації суспільно-еко-логічного стану, перехід економіки на інноваційний шлях роз­витку¹. Це стосується і юридичної науки, яка активно впливає на законотворчий процес, формування правової свідомості громадян, підвищення авторитету нашої держави у світово­му співтоваристві.

Розвиток юридичної науки супроводжується виданням значної кількості законів та інших нормативно-правових актів, які, з одного боку, закріплюють різні форми правового регу­лювання наукової і науково-технічної діяльності, державної підтримки науки в Україні, організаційні засади наукових досліджень, правовий статус науковців, а з іншого — регулю­ють всі напрями суспільної та державної діяльності. Достатньо звернути увагу на те, що за 10 років незалежності прийнято близько 1800 законів, серед яких є ряд ключових.

На жаль, не можна сказати, що закони цілком відповіда­ють вимогам життя, належним чином враховують економічні, соціальні, політичні, демографічні та інші чинники. Не завжди прогнозуються наслідки таких законів. Нерідко відомчі інструкції «підправляють» і Конституцію, і закони. А це пев­ною мірою пов'язане з неналежним рівнем правової культу­ри державного апарату.

¹ Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 березня.

35

Сьогодні є об'єктивна необхідність підвищити роль зако-юдавства, в тому числі і щодо місцевого самоврядування, йо-•о значення в розбудові української державності. Значною лірою це залежить від того, як воно сприймається виконавця­ми та населенням. Мова йдеться про ефективність цього зако-юдавства, оскільки багато законів не працює тому, що в них Іерідко втілений або ж вузько галузевий інтерес, або ж інтерес жремих прошарків населення, а не загальнонародний. З по-Іітико-правової практики України зникла система попереднь->го всенародного обговорення найбільш важливих законо-Іроектів, яка раніше була досить поширеною. Люди переста-Іи відчувати свою причетність до законотворчого процесу, що Іажливо і з точки зору політичної активності громадян. Напри-слад, законодавство про місцеве самоврядування в Україні за >оки незалежності змінювалося декілька разів. Проект змін і Іоповнень до нього є і нині, але жодного разу його положення ' вигляді законопроекту не були надруковані в центральній Іресі для всенародного обговорення. Таким чином, одна із форм 5езпосередньої демократії — всенародне обговорення найбільш $ажливих законопроектів — не використовується.

Звертає на себе увагу той факт, що за останні роки з пра-ювих проблем місцевого самоврядування в Україні захищено Інше три кандидатські дисертації. Якщо ж говорити про мо-Іографічні дослідження, то таких взагалі назвати не можна. Є Іавчальні посібники, підручники з муніципального управ-Ііння, статті, але серйозних монографічних досліджень поки цо не здійснено. Відсутність наукових розробок негативно Іозначається і на законотворенні, механізмі його здійснення -а реалізації прийнятих законів.

У дослідженні проблем державного будівництва, станов-Іення та розвитку місцевого самоврядування, функціонування эад недостатньо використовується потенціал освітніх та науко-шх установ, у тому числі Академії правових наук України, її нститутів. Лише один приклад. Академія правових наук Укра-ни, Інститут державного будівництва та місцевого самовря-Іування виступали з пропозицією про підготовку Програми зозвитку місцевого самоврядування в Україні, в тому числі за інших наукових установ, державних органів, різного

S6

роду асоціацій, об'єднань, Фонду сприяння місцевому само­врядуванню України. Про це говорилось на наукових і науково-практичних конференціях, «круглих столах», інших зборах. Іні­ціатива отримала схвалення, про що свідчить затвердження Ука­зом Президента України ЗО серпня 2001 року Програми держав­ної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні¹. Але ні науковці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, ані Академії правових наук України, ні наукові співробітники Інституту державного будівництва та міс­цевого самоврядування не залучались до розробки Програми чи її експертизи. Немає цих установ і серед тих, що будуть здійснювати передбачені Програмою заходи. Жоден з науковців названих установ не включений до складу робочої групи з підго­товки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування. Таким чином, значний загін науковців-фахівців фактично не залучається до вирішення актуальних і важливих питань дер­жавотворення та розв'язання проблем місцевого самоврядуван­ня, що дає можливість говорити про недостатнє та неефектив­не використання творчого потенціалу академічної науки.

Нагальною є потреба наукового обґрунтування процесу запровадження у вітчизняну правову систему міжнародно-правових стандартів, насамперед, щодо утвердження, забезпе­чення та захисту прав і свобод людини і громадянина, дослідження можливостей їх адаптації в Україні з урахуван­ням умов перехідного періоду, національних традицій та мен­талітету, позитивних напрацювань українських вчених-юристів. У цьому процесі чільне місце посідає новий напрям вітчизняної правової науки — порівняльне правознавство, яке поступово стає необхідним елементом всебічного досліджен­ня проблематики будь-якої юридичної дисципліни, обов'яз­ковим критерієм його обґрунтованості та належної якості. То­му не є випадковим утворення останнім часом в Україні спеціалізованих наукових установ, які покликані професійно займатися проблемами порівняльного правознавства. Зокре­ма, за ініціативи Президента Академії правових наук України В. Я. Тація, у структурі Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України створено науковий

¹ Офіційний вісник України. - 2001. - № 36. - Ст. 1658.

37

 

ектор порівняльного правознавства з проблем державного іудівництва. Правознавство, всі його галузеві підрозділи по-ликані більш ґрунтовно впливати на становлення сучасної фавової системи України, розвиток законодавства, органі-ацію та підвищення ефективності діяльності місцевого са-юврядування, зміцнення законності та правопорядку.

На нинішньому етапі розвитку місцевого самоврядування Іиник ряд проблем, вирішення яких є можливим тільки на агальнодержавному рівні, насамперед, законодавчим орга-юм — Верховною Радою України. Постає питання про ре-лізацію напрямків державної підтримки місцевого самовря-ування, ефективність судового захисту його прав.

Не вирішеним залишається питання про створення на-ежної правової бази для реального функціонування тери-оріальних громад як первинних суб'єктів місцевого самовря-ування і основних носіїв його повноважень, а також здійснен-Ія форм реалізації прав територіальних громад — виборів, ре-)ерендумів, загальних зборів за місцем проживання, громад-ьких слухань, місцевих ініціатив.

Мають бути в повному обсязі забезпеченими належні пра-ові основи місцевого самоврядування, обґрунтовані та вне-ені суттєві зміни та доповнення до законів, прийнятих до ведення в дію Конституції України, в яких регулюються питан-я правового статусу і повноваження органів місцевого само-рядування. Необхідно серед інших змін внести зміни та допов-Іення до закону про місцеве самоврядування, зокрема, в ча-тині розподілу повноважень між органами і посадовими осо-ами місцевого самоврядування; більш повно визначити ста-ус сільських, селищних та міських голів, інших посадових сіб місцевого самоврядування; ліквідувати прогалини та су-еречливі положення. Доречно, на наш погляд, прийняти ряд.ових законів: окремий закон про обласні та районні ради як ргани регіонального самоврядування, про територіальні гро-Іади та форми реалізації їх прав — референдуми, громадські лухання, органи самоорганізації населення; про асоціації Іісцевих рад; про комунальну власність; про місцевий бюджет; ро адміністративно-територіальний устрій та інші. Причо-Іу бажано ці закони прийняти у «пакеті», що забезпечило б уз-

годженість у регулюванні відносин, які складаються в системі місцевого самоврядування.

Належного обґрунтування вимагають пропозиції практиків та науковців щодо напрямків створення оптимальної системи та структури органів місцевого самоврядування, визначення форм їх діяльності; відновлення районних та обласних рад як повноправних органів регіонального самоврядування зі своєю комунальною власністю, своїм бюджетом; більш конкретно і чітко належить визначити статус районних у місті рад, а також місцевих рад, які знаходяться і діють на території інших (місь­ких) рад; об'єднання в місцевих радах постійних комісій та відділів (управлінь); скорочення чисельності депутатів у місце­вих радах, визначення їх оптимальної кількості для виконан­ня своїх обов'язків, можливо, навіть на постійній основі. Важ­ливим є питання щодо розподілу повноважень окремих місце­вих рад, сільських, селищних, міських голів, визначення змісту делегованих повноважень та порядку і умов їх реалізації, виз­начення статусу голів рад, виконавчих органів місцевих рад¹.

Одна із проблем, що впливає на ефективність законотвор­чої діяльності та вимагає наукового осмислення, стосується її організації. Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабіне­ту Міністрів України і Національному банку України. На по­гляд автора, «право законодавчої ініціативи» не узгоджується з тим, що кожний з народних депутатів готує самостійно про­ект відповідного закону і вносить його до певного комітету Верховної Ради чи самого законодавчого органу України. Як правило, підготовлені таким чином проекти законів не відповідають юридичним вимогам та законотворчій техніці (наприклад, проект Кодексу місцевого самоврядування (Муніципального кодексу), проекти змін до Закону України «Про місцеве самоврядування», які готуються і тими самими особами (народними депутатами)), мають або ж поверхній, до-

¹ Вороное М. П. Питання наукових досліджень і викладання держав­ного будівництва й місцевого самоврядування в Україні // Конституція України — основа модернізації держави та суспільства. Матеріали наукової конференції 21-22 червня 2001 р. - Харків: Право, 2001. — С. 244.

39

Державне будМщто та місцеве самт^щувашя

ить загальний характер, або ж охоплюють широке коло про-лем, не регулюючи відповідні вщносини належним чином, им більше, якщо народний депутат виступає не лише уб'єктом права законодавчої ініціативи, а й автором проек-у, то він будь-якими доступними йому засобами лобіює, про-Ітовхує прийняття відповідного проекту. Не завжди інтереси прави співпадають з особистими амбіціями, а кількість тих за-онопроектів, що вносяться таким способом, значно переви-Іує можливості Верховної Ради щодо їх якісного і своєчас-ого розгляду, веде не до планової роботи законодавців, а вно-ить дезорганізацію в законотворчий процес. Якщо проект носить Президент України, Кабінет Міністрів України чи [ацбанк України, то це результат роботи певного колективу рули), а не однієї, навіть досить грамотної людини. Крім то-э, вони на відміну від народних депутатів лише вносять зако-опроект, відстоюють його приписи, свою позицію, але не го-осують за нього. Народний депутат вносить проект і сам же нрішує його долю. Без зміни норм Конституції України мож-а вирішити це питання заклавши в регламенті Верховної Ра-и України правило, згідно з яким ініціатор законопроекту не оже брати участі у вирішенні питання відносно нього. Вза-злі треба упорядкувати процес підготовки законопроектів, они мають готуватись спеціально створеними робочими гру-ами (куди можуть входити і народні депутати) з обов'язковим Ілученням, навіть до підготовки «спеціалізованих» законо-роектів, представників різних галузей та сфер діяльності, Іристів. Це дозволить оцінювати законопроект не лише з точ-и зору професіоналів певного напрямку, а з усіх інших по-едій, зокрема узгодженості їх з іншими законопроектами та инними законами. «На жаль, нерідко приймається багато злеко не першочергових законів, які часто відображають не Ігальнонародні, а галузеві чи корпоративні інтереси», — ідкреслює Ю. М. Тодика¹.

Одним з важливих питань є вдосконалення механізму уп-авління економічними і соціальними процесами на місцях, Ю вимагає такого розподілу повноважень між центром та

¹ Тодыка Ю. Н. Конституция Украины: проблемы теории и практи-І. - Харьков: Факт, 2000. - С. 495.

Збірник наукових праць

регіонами, завдяки якому останні були б спроможні вирішу­вати не тільки поточні, щоденні питання, а й реалізовувати стратегічні проблеми розвитку регіону. У зв'язку з цим доцільно чітко розмежувати повноваження центру та регіонів, підсилити автономність регіонів шляхом передачі їм більшо­го обсягу повноважень, особливо в галузях майна та фінансів.

Відомо, що головним завданням та метою місцевого са­моврядування є задоволення місцевих потреб і вирішення конкретних проблем, що виникають на певній території, влас­ними силами. Але для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування суспільних справ та проблем місце­вих жителів їм необхідні відповідні матеріально-фінансові ре­сурси. У зв'язку з цим доцільно здійснити наукове обґрунту­вання та прискорити прийняття відповідних законів, які виз­начатимуть порядок формування місцевих бюджетів та зако­нодавче закріпити положення про використання доходів, які створюються у тому чи іншому регіоні, переважно на місцях. Адже від ефективності функціонування місцевих органів ви­конавчої влади, місцевого самоврядування безпосередньо за­лежить задоволення життєвих інтересів, реалізація прав, на­самперед щодо соціального захисту громадян — жителів села, селища, міста, регіону. Однак досі з прийняттям закону про правовий режим майна спільної власності територіальних гро­мад, про необхідність якого йдеться у прикінцевих та пе­рехідних положеннях Закону «Про місцеве самоврядування» питання не вирішене. Нині управління цим майном здійсню­ють районні і обласні ради або за їх дорученням районні і об­ласні державні адміністрації. Видається необхідним вжити за­ходів щодо прискорення прийняття відповідного Закону, у якому запровадити спрощений, порівняно з визначеним у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок використання, відчуження, у тому числі привати­зації, майна спільної власності.

Наукові дослідження мають торкатися також розробок проблем місцевого рівня, у тому числі з приводу підготовки статутів територіальних громад, регіональних програм соціаль­но-економічного розвитку районів і областей та ін. Слід виз­нати, що наукові розробки в цьому напрямку недостатні, в той

4 Державне будівництво...                                                                       41

с, як, обґрунтовано підкреслює В. Шаповал, «одним з проявів сцевого самоврядування є підзаконна нормотворча діяльність Іповідних органів, спрямована на правове регулювання ійснюваного ними управління місцевими справами»¹.

Нові економічні і політичні реалії, поставлені суспільством вдання, у свою чергу, висувають відповідні вимоги щодо на-ових розробок з питань державного будівництва та місцево-самоврядування, які мають зазнати якісних змін, щоб на-жним чином осмислювати реформаторські процеси та за-Іопонувати практиці конкретні рекомендації й ефективні:оби роботи.

Видається, що концептуально ці проблеми на найближ-й період мають передбачати:

—аналіз наявного стану місцевого самоврядування, дер-
Івного управління та ключових проблем правозастосовної
актики, якими займається державно-правова наука;

—прогнозування динаміки соціально-економічних, по-
•ичних, морально-психологічних й інших передумов та без-
середніх чинників державного управління та місцевого са-
Іврядування, їх закономірностей;

—наукове обґрунтування шляхів становлення та розвит-
системи місцевої влади, формування стратегії, принципів,
прямків і предметних завдань у цій сфері;

—аналіз суспільних відносин та системи норм щодо врегу-
Івання проблем організації і діяльності апарату місцевого са-
врядування (служби в органах місцевого самоврядування),
значення системи та структури органів місцевого самовряду-
-шя, розв'язання методологічних проблем, спрямованих на
рішення та реалізацію головних напрямків їх діяльності;

—визначення та правове врегулювання функцій, форм і
тодів діяльності органів місцевого самоврядування, пошук
вих ефективних засобів управлінської діяльності в умовах
нкових відносин;

—вирішення проблем правового забезпечення реалізації
нституційних прав і свобод людини і громадянина; пошук
Іяхів, за допомогою яких має забезпечуватись перевага інте-
лв, прав і свобод громадян перед іншими учасниками пра-

¹ Право України. - 2002. - № 3.-С.49.

вовідносин, відповідальності держави за виконання Консти­туції та законів України;

-- наукове обґрунтування можливих шляхів удосконален­ня управління на регіональному і місцевому рівні, взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самовря­дування, законодавчого закріплення цих процесів;

—розробку проектів законів, інших нормативно-право­
вих актів, концепцій, програм щодо удосконалення місце­
вого самоврядування, підвищення ролі науки у цих напрямах
до рівня, який буде відповідати зростаючим суспільним по­
требам;

—прогнозування самих наукових процесів з урахуванням
економічних, соціальних, політичних, правових, організа­
ційних, морально-психологічних та інших реалій; інфор­
маційне забезпечення та відображення наробок державно-
правової науки відповідно до сучасних інформаційно-техно­
логічних і технічних вимог та можливостей (нові засоби ко­
мунікації, закріплення та поширення правової, наукової і уч­
бової літератури та ін.), що, у свою чергу, вимагає легалізації
електронних та інших носіїв інформації, систематизації та ко­
дифікації чинного законодавства; поступову (за вирішенням
основних проблем) деталізацію завдань державно-правової
науки, їх прив'язку до потреб практики, практична реалізація.

За період становлення незалежної України почергово па­нували настрої громадівської, державницької та змішаної кон­цепцій місцевого самоврядування. Конституція 1996 року закріпила конституційні засади місцевого самоврядування. Однак якщо ст. 140 Конституції України визначає первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду міст, селищ та сіл, що свідчить про громадівські його засади, то аналіз сукупності інших норм Конституції, змісту Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції 1997 року свідчить, що в Україні має також місце застосуван­ня елементів державницького підходу до місцевого самовря­дування.

У реальних умовах державотворення в Україні не можли­во віднайти застосування тої чи іншої конкретної моделі місце­вого самоврядування — громадівської чи державницької. У за-

4*                                                                                                                43

онодавстві демократичних країн у чистому вигляді її теж не-Іає. Нині більш реальнішою науково обґрунтованою вигля-ає так звана змішана, громадівсько-державницька, яка за изначенням своїм покликана поєднати в собі позитивні еле-Іенти обох моделей місцевого самоврядування. Однак на­ковці та практики ще повинні з цього приводу дійти певних исновків.

5. Д. Яворський, кандидат юридичних на­ук, завідувач відділу Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України