Форма реалізації їх компетенції

Однією з найголовніших передумов становлення України як демократичної та правової держави є наявність ефективно діючої системи органів влади, яка має бути заснована на чітко­му розподілі компетенції між її структурними елементами. На цей час процес встановлення основ правового статусу ор­ганів влади в цілому вже завершено, однак цього не можна стверджувати щодо органів влади Автономної Республіки Крим (АРК). Найбільш гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами влади авто­номії знаходиться в галузі нормотворчої діяльності. Саме з цього приводу було прийнято п'ять рішень Конституційного Суду України'. Шляхи подолання цієї проблеми полягають

© Швачка Г. О., 2002

¹ Див.: Рішення Конституційного Суду України від 03.03.1998 № 01/1592-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 24. - Ст. 896; від 25.03.1998 № 1/3352-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 23. -Ст. 849; від 2.06.1998 № 1-35/98 // Офіційний вісник. України. - 1998. -№ 23. - Ст. 848; від 27.02.2001 № 1-20/2001 // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - № 1. - С. 5; від 23.11.2001 № 19-рп/2001 // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 6. — С. 28.

124

Збірний наукових праць.                              

у теоретичному обґрунтуванні та чіткому визначенні нормо-творчої діяльності органів влади АРК як форми реалізації їх компетенції.

Аналіз наукових робіт дозволяє відокремити «класичний», «обмежувальний», «розширювальний» та деякі інші підходи до тлумачення змісту поняття компетенції¹. Представники «класичного» підходу розглядали компетенцію як сукупність двох складових елементів: повноважень та предметів відан­ня². «Обмежувальне» тлумачення компетенції зводить її зміст виключно до сукупності повноважень³. Сутність «розширю­вального» тлумачення змісту компетенції полягає у включенні до змісту цього терміну, крім повноважень та предметів відан­ня, таких правових явищ, як завдання, функції, форми й ме­тоди діяльності тощо⁴.

Різні погляди на зміст компетенції викликані тим, що ав­тори, по суті, розглядають різноманітні способи її норматив­ного закріплення⁵. Навіть в Конституції АРК термін «компе­тенція» застосовується в різних значеннях. Так, наприклад, ст. 6 Конституції АРК має назву «Форми участі громадян по вирішенню питань, віднесених до компетенції АРК», ач. І цієї статті починається словами: «Громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК....»; ст. 26 має назву «Пов­ новаження Верховної Ради АРК», а згідно з ч. 2 цієї статті «до

¹ Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря­
дування в Україні: організація і діяльність: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,
2001.-С. 83.

² Див., напр.: БахрахД. Н. Административное право: Учебникдля ву-
зов. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - С. 28; Козлова Е. Й., Кутафш О. Е. Консти-
туционное право России: Учебник. — М.: Юрисгь, 1996. — С. 293; Кута-
фин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Советов: Учебное посо-
бие. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 22-26;

³ Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — К.: Українська енцик­
лопедія, 1998. — Т. 2. — С. 196; ТихомироваЛ. В., Тихомиров М. Ю. Юриди-
ческая знциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. - М.: Издание г-на
Тихомирова М. Ю., 1997. - С. 347.

⁴ Див.: ОвсянкоД. М. Административное право. - М.: Юристь, 1996. -
С. 39; Петришин О. В. Правовий режим державної служби: питання загаль­
ної теорії: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Харків, 1998. — С. 19.

⁵ Див.: Якимов А. Ю. Статус субьекта административной юрисдик-
ции // Государство й право. — 1996. - № 8. - С.105.

125

І-І'М МІЛКІШ_________ Державне будівництво та місцеве самоврядування

компетенції Верховної Ради АРК відноситься...». У частині З ст. 1 Конституції АРК зазначено, що Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї компетенції '.

Аналіз положень Конституції АРК дає можливість стверд­жувати, що компетенція складається або з предметів відання, або з повноважень, або з функцій і повноважень. Отже, на нор­мативному рівні не має єдності в застосуванні терміна «ком­петенція», що сприяє різному його тлумаченню. Для вирішен­ня цієї проблеми треба розробити єдину концепцію щодо ком­петенції органів публічної влади, яка передбачає чітке визна­чення поняття та структури цього правового явища. Адже тільки за посередництвом законодавчого встановлення ком­петенції чітко фіксуються об'єм і зміст діяльності того чи іншо­го органу, проводиться розмежування його функцій з функціями інших суб'єктів як по «вертикалі», так і по «гори­зонталі»².

Розглядаючи поняття компетенції та її складові, слід звер­нути увагу перш за все на те, що суттєвою ознакою юридич­ної компетентності відповідного органу є наявність повнова­жень на здійснення певного виду владних дій³. Повноважен­ня як можливість породжувати, змінювати чи припиняти пра­ва й обов'язки складають важливий елемент змісту компе­тенції органа влади і є основним засобом реалізації покладе­них на кожний орган публічної влади завдань.

Але окремо взяте повноваження — це тільки інструмент впливу на об'єкт, тобто можливість владного впливу існує, але дії ці будуть протиправними, якщо вони здійснюються за ме­жами дозволеного⁴. Тому визначення компетенції як сукуп-

¹ Конституция АРК от 21.10.1998 // Сборник нормативно-правовмх
актовАРК.-1998.-№ 12.

² Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря­
дування в Україні: організація і діяльність. — С. 88-89.

³ Див.: Лазарев Б. М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. - М.: Юрид. лит, 1988. - С. 241.

⁴ Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор­
ганізаційно-правові питання реалізації: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,
1998. - С.22.

126

Збірник наукових праці,

ності повноважень органу влади є недостатнім, оскільки, як цілком слушно зауважує І. Н. Кузнєцов, «повноваження завжди предметні»'. Для встановлення компетенції органу треба виз­начити межі його влади, ареал його відання, необхідність йо­го присутності у вирішенні конкретних справ, — усе це мож­на включити до поняття «підвідомчість».

При цьому межі влади можуть бути як предметними, так і територіальними. Установити предметну підвідомчість оз­начає виявити предмети відання як узагальнені, юридичне значущі сфери суспільних відносин, у яких слід діяти органу². Завдяки встановленню територіальних меж діяльності органу влади стає можливим розподіл компетенції органів, які наділені однаковими повноваженнями в однорідних за змістом правовідносинах. Так, наприклад, Верховна Рада АРК має право прийняти рішення щодо проведення місцевого рефе­рендуму (п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституції АРК) так само як і сільська, селищна або міська рада (п. 4 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування»³). Однак у першому випадку рішен­ня буде розповсюджуватись на територію автономного утво­рення, а в другому — на територію сіла, селища або міста, що дозволяє розмежувати компетенцію представницького орга­ну влади автономії від компетенції представницького органу місцевого самоврядування.

Компетенцію органів влади АРК не можна ототожнюва­ти з компетенцією АРК. Так, ч. 1 ст. 6 Конституції АРК виз­начає, що громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК як безпосередньо шляхом виборів та референ­думів, так і через органи влади автономії. Таким чином, ком­петенція органів влади АРК є похідною від компетенції АРК, співвідноситься з нею як частина і ціле. Компетенція органів влади АРК закріплена в Розділі X Конституції України, а та­кож у Конституції АРК. Владні повноваження і предмети

¹ Кузнєцов Й. Н. Компетенция вьісших органов власти й управлення
СССР. - М.: Юрид. лит-ра, 1969. - С. 14.

² Див.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Сове-
тов. - С. 23.

'Див.: Закон України від 21.05. 1997 «Про місцеве самоврядування» // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

127

відання органів влади АРК деталізовані в ряді законів України, а також у Регламенті Верховної Ради АРК.

Отже, компетенція органів влади АРК — це встановлена Конституцією України, законами України, Конституцією АРК і Регламентом Верховної Ради АРК сукупність їх владних пов­новажень у певних галузях правового регулювання на тери­торії АРК.

На цей час у юридичній літературі відсутнє єдине ро­зуміння щодо співвідношення таких категорій, як «нормо-творчість» і «компетенція». Ряд вчених характеризують нор-мотворчість як особливий вид компетенції, використовуючи при цьому такий термін, як «нормотворча компетенція»¹. Крім того, нормотворчість визначається як елемент державно-влад­них повноважень², як форма реалізації державно-владних пов­новажень³, а також як форма реалізації компетенції⁴.

Наведене визначення компетенції не дозволяє в змістово­му аспекті виокремлювати її особливі різновиди. Компетенція як сукупність владних повноважень у певних галузях право­вого регулювання на визначеній території в кожного органу влади своя. Кожен суб'єкт має свій обсяг і характер компе­тенції⁵. Тому компетенцію можливо класифікувати залежно від суб'єктів — носіїв компетенції. Інше кажучи, з думкою ав­торів, що відокремлюють такий вид компетенції, як нормо­творча компетенція, неможливо погодитись, тому що вона не дозволяє в повному обсязі відмежувати одну компетенцію від іншої (компетенцію одного органу від компетенції іншого).

¹ Див.: Нашиц А. Правотворчество: теория й законодательная техни-
ка. - М.: Прогресе, 1974. - С. 228; Правотворчество в СССР / Под ред.
А. В. Мицкевича. — М.: Юрид. дит., 1974. - С. 44.

² Див., напр.: Ямпольская Ц. А. ОрганьІ советского государственного
управлення в современньїй период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954. — С.17-
18; Козлов Ю. М. ОрганьІ государственного управлення. - М.: Госюриздат,
1960.-С. 10-13.

⁴     Див., напр.: Скрипнтук В. М. Обласна рада в системі місцевого само­
врядування в Україні: організація і діяльність. - С. 119.

' Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — Т. 2. — С. 196; Любчен- ко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації. - С. 131.

⁵     Див.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: Издание г-на Ти-
хомирова М. Ю., 2001. - С. 58.

128

 

Визначення нормотворчості як елементу державно-влад­них повноважень засновано на тому, що повноваження ха­рактеризується як особлива форма діяльності держави, як веління державного органу, виражене у правовій формі і за­безпечене силою держави¹. Але повноваження — це тільки правообов'язок регулювання певних суспільних відносин², а не їх безпосереднє регулювання, тобто факт наявності в ор­гану правообов'язку регулювання може бути лише передумо­вою до нормотворчості, але не самою нормотворчістю.

Здійснення нормативного регулювання можливо не тільки при наявності певного повноваження, але і при визначенні сфе­ри регулювання — предметної й територіальної. Тільки за умо­ви цих трьох компонентів орган влади здатен здійснювати нор-мотворчу діяльність. Інакше кажучи, нормотворчість — це особ­лива форма реалізації не окремих повноважень органу влади, а його компетенції в цілому. Форма реалізації компетенції орга­ну влади є зовнішнім проявом конкретних дій посадових осіб, ор­гану в цілому, його структурних підрозділів, які реалізуються в процесі 'їхньої діяльності і спрямовані на здійснення їх функцій³.

Згідно із ч. 2 ст. 27 Конституції АРК Верховна Рада АРК щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, прий­має постанови, а щодо питань, які мають організаційно-роз­порядчий характер, — рішення. Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпоряджен­ня (ч. 8 ст. 38 Конституції АРК), а щодо питань нормативно-правового характеру — постанови⁴.

Таким чином, нормотворча діяльність органів влади АРК — це особлива форма реалізації компетенції Верховної Ради України й Ради міністрів АРК, яка виявляється в установ­ленні, зміні або скасуванні норм права шляхом прийняття нормативно-правових актів.

' Див.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемьі мето-дологии правового исследования. — М.ІЮрид. лит., 1975. - С. 116.

² Див.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — С. 56.

' Див.: Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор­ганізаційно-правові питання реалізації. — С. 131.

⁴ Див.: Положение «О порядке опубликования й вступления в силу нор-мативно-правовьіх актов Верховной Радь: АРК й Совета Министров АРК», утвержденное Постановлением Верховной РадьІ АРК от 21.04.1994 // Сбор-ник нормативно-правовьіх актов АРК. - 1999. - № 4. - Ст. 335.

129

Зміст

Авер'янов В. Б.

Проблеми поглиблення демократичних засад
адміністративної реформи в Україні............................................. З

Крупний О. Д.

Держава, органи місцевого самоврядування: реалізація
прав і свобод громадян................................................................. 17