Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

 

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне - в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем - вопросов местного значения - раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 2007 году Федеральный закон №131-ФЗ был дополнен статьей об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления

Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы».

Надо научиться управлять:

финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;

инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;

человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;

информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая. Основное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления - это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее время в России органами государственного управления:

. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления - это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию.

. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления - комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческих решений.

. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды. Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной - если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам.

. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага - введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих.

Важными шагами в направлении повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления стало появление Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В Указе даны поручения Правительству разработать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.

Какие показатели действительно будут отражать эффективность деятельности органов местного самоуправления и действительно помогут местным властям работать эффективнее? Каким инструментом мерить эту эффективность, чтобы измерения были точными и доступными по цене?

Попытка обеспечить стандартизацию муниципальных услуг и объективно оценить деятельность муниципальных властей неизбежно порождают чрезвычайно сложный вопрос: какие стандарты должны быть введены - федеральные или региональные? Стандартизация на федеральном уровне позволяет обеспечить равенство жизненных условий для всех жителей страны.

Но этот подход не учитывает различие в социально-экономическом положении регионов. Стандарты коммунальной инфраструктуры для жителя крупного мегаполиса значительно отличаются от тех стандартов, которые достижимы для жителя деревни. Те же вопросы возникаю, если вводить стандарты на региональном уровне. возникают те же проблемы. Разрыв между сельским районом и городским округом также будет значительным. Кроме того, если отдать регионам формирование системы показателей, то станет невозможно обеспечить единые требования к работе местных властей и единых подход к обустройству жизненного пространства для граждан.

Наиболее верно осуществлять стандартизацию услуг на федеральном уровне. При этом стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой муниципалитет можно признать просто неработающим и смело ликвидировать за ненадобностью. Все прочие по своему усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также будет учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели должны различаться в зависимости от типа и, возможно, численности муниципального образования. Их не должно быть много, система оценки не должна быть громоздкой, сложно реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть очевидны и легко измеряемы.

Помимо показателей текущего функционирования муниципалитета необходимо отразить попытки руководства обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь - наличия стратегий социально-экономического развития и качество их реализации.

Показатели, отражающие качество услуг органов местного самоуправления, должны быть дополнены показателями, отражающими базовые принципы построения местной власти. Согласно Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Поэтому качество муниципальной власти отражается не только в качестве осуществления услуг, но и в наличии (развитии) гражданской активности на территории муниципального образования. Для того, чтобы оценить эту гражданскую активность, необходимо использовать и объективные и субъективные критерии.

Развитие общественных инициатив на территории муниципальных образований, частота и результаты проведения референдума, законотворческая активность населения, развитие ТСЖ и ТОСов и т.п. - все это параметры, поддающиеся количественному учету. В то же время объективные показатели необходимо дополнять субъективными. В 30-м показателе Перечня … для оценки эффективности деятельности ОМСУ отражается удовлетворенность населения, измеряемая через опросы. Разработка единого для всех муниципальных образований опросника должна включать и вопросы, отражающие возможность граждан активно участвовать в решении вопросов местного значения, способность влиять на власть.

Разработка подобных показателей, более тесно привязанных к вопросам местного значения и полномочиям муниципального образования, а также критериев их оценки, не может быть выработана без активного привлечения общественности, экспертного сообщества, самих представителей муниципальных образований.

Сегодня объективной оценке работы местных властей препятствует целый ряд причин, которые, фактически, нивелируют активность муниципальных руководителей и искажают ее результаты. Так, муниципалам сложно повлиять на собираемость основных налогов - на землю и имущество физических лиц.

Налог на землю. Объектом налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственных кадастровый учет. На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих требованиям Налогового Кодекса РФ, невелика. Кроме того, отсутствует нормативно закрепленный механизм воздействия органов МСУ на собственников и пользователей в понуждении их к проведению работ по межеванию земельных участков и постановке на кадастровый учет. Формирование реестра муниципальной собственности сталкивается с самыми разными проблемами и требует от муниципальных образований серьезных финансовых вложений.

Непросто обстоят дела и с регистрацией прав собственности на недвижимое имущество, которой занимаются органы государственной регистрации.

Развитие налогооблагаемой базы по указанным видам налогов возлагается на органы местного самоуправления, а функции по администрированию закреплены за органами государственной власти. Налицо разрыв в управленческой цепочке, который способен привести и уже приводит к замедлению темпов социально-экономического развития муниципальных образований. Даже при наличии у органов местного самоуправления информации о состоянии налогооблагаемой базы, у них отсутствует возможность влиять на собираемость налогов, так как они крайне ограничены в возможности предпринимать какие-либо действия в отношении налогоплательщиков.

Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления практически лишены возможности эффективно влиять на доходные возможности местных бюджетов. Очевидно, что назрела необходимость совершенствования законодательства, регулирующего вопросы регистрации земельных участков и иной собственности, которое бы предусматривало ограничение стоимости и ускорение этой процедуры, а также законодательства, регулирующего ответственность потенциальных плательщиков местных налогов.

Можно назвать и другие, не менее сложные проблемы, создающие для разных муниципальных образований заведомо неравные условия работы. Например, существование на территории ряда муниципальных образований ряда «федеральных льготников», освобожденных от уплаты местных налогов.

Объективная оценкаработы муниципальных образований требует также пересмотра существующей практики межбюджетных отношений, при которой чем хуже работает муниципальное образование, тем большие дотации из бюджета вышестоящего уровня оно получает.

Это далеко не полный перечень проблем, препятствующий объективной оценке работы муниципальных образований.