Место, функции и полномочия органов местного самоуправления

 

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним из важнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластия современной России является местное самоуправление. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их неотложных повседневных проблем.

Как указывается в Европейской Хартии местного самоуправления [19, с. 56], ратифицированной Федеральным Законом РФ от 11 апреля 1998 года, органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное, и приближенное к гражданам управление.

января 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г. №131 [36]. Это основополагающий базовый закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяющий предмет ведения и полномочия его органов.

Осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью и государственным управлением. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволил прийти к выводу о том, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая, необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

В современном мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления.

Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления [31, с. 206].

Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в Вологодской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Вологодской области, законами Вологодской области, уставами муниципальных образований.

Законы Вологодской области, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральному закону, а также ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [36, с. 28].

Органы местного самоуправления муниципального образования обладают:

) полномочиями по решению вопросов, отнесенных к предмету ведения местного самоуправления Федеральным законом и настоящим Законом;

) отдельными государственными полномочиями, которыми они наделены федеральными законами и законами Вологодской области;

) отдельными государственными полномочиями, которые переданы им органами государственной власти на основании договора;

) полномочиями, переданными органами местного самоуправления других муниципальных образований на договорной основе;

) полномочиями, переданными членами местного сообщества, иными гражданами, а также организациями.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что»… Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения» [16, с. 15].

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Можно сделать вывод, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

Можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Предмет ведения органов местного самоуправления, как и предмет ведения любого органа власти, это составной элемент их правового статуса, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ними, находится под их управлением, то есть круг вопросов, на которые распространяется их юрисдикция.

Термин «полномочия органов местного самоуправления» является сравнительно новым для нашего государствоведения. Впервые данное понятие приводится в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями.

В толковом словаре русского языка «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел [25, C. 571]. Юридический энциклопедический словарь характеризует термин «полномочия» как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами [38, C.146].

Профессора О.Е Кутафин и В.И. Фадеев дают следующее определение полномочий местного самоуправления. По их мнению, это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований [16, с. 349].

Солидарен с ним и профессор И.В. Выдрин, который пишет, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти [4, С. 185].

В Европейской Хартии местного самоуправления указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом [10, C.14]. Однако это не исключает представления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

Названное положение Хартии получило развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.

Российское законодательство, прежде всего Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный Закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 2) для определения характеристики предметов ведения местного самоуправления использует термин «вопросы местного значения». Перечень этих вопросов изложен в Конституции и в законе.

Таким образом, предмет ведения муниципальных образований Конституцией обозначен совокупностью вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых им.

В федеральном законе вопросы местного значения трактуются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Необходимо отметить, что в мире сложилась практика, при которой в основу регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Данный принцип утвердился в XIX веке в Великобритании (англосаксонская модель). Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах.

В основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления во Франции и в ряде иных стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов (французская, или, так называемая, континентальная модель).

В Германии, Австрии и Японии местное самоуправление имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

«В Российской Федерации в правовом регулировании предметов ведения местного самоуправления проступают черты континентальной модели. Ее элементы были заложены еще во второй половине XIX века, когда в России проводилась реформа местного самоуправления. Земское самоуправление было сформировано тогда на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и представлениях о собственных правах общины» [14, c. 123].

Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, подробно изложены в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Причем они устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований: вопросы местного значения поселения, вопросы местного значения муниципального округа, вопросы местного значения городского округа.

Общим для всех уровней муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности; организация в их границах электро- и газоснабжения и т.д.

Другие вопросы местного значения четко разграничены между поселением и муниципальными районами, а за городскими округами закреплен весь перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных округов.

Поскольку целью реформы местного самоуправления является приближение органов власти к людям для того, чтобы в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями решать проблемы, затрагивающие интересы каждого жителя. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения наделены полномочиями, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ.

Концепция Федерального закона от 06.10.03 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала, что введение муниципальных образований поселенческого типа и закрепление за ними основных жизнеобеспечивающих услуг (ЖКХ, благоустройство, транспорт, внутрипоселенческие дороги, услуги связи торговли, бытового обслуживания, рекреационные услуги и услуги культуры, землепользования и застройки, услуги по оказанию первичных мер безопасности от пожаров и т.п.) приведут к постепенному возвращению этих услуг на уровень поселения и, следовательно, к повышению их доступности, а также комфортности проживания в городских и сельских поселениях, иногда достаточно далеко расположенных от административных центров районов [9].