Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Эффект и эффективность в управлении: основные понятия

 

Закон, регулирующий общие принципы организации местного самоуправления, определяет условия, обеспечивающие функционирование местного самоуправления, основы местного самоуправления, организацию управления, «правила», по которым будет осуществляться местное самоуправление. В данном случае уместно сказать, что управлять можно только тем, что измеряется, и только тогда, когда обозначен желаемый и измеримый результат, когда определен возможный уровень затрат для его достижения и выбран адекватный требованиям внешней среды и потенциалу организации способ достижения запланированного результата.

Управление - это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению. При этом под качеством управления понимается степень соответствия результатов деятельности органа власти требованиям и ожиданиям личности, домашнего хозяйства, населения, бизнеса и т.п., измерителям, посредством которых они оценивают свои ожидания.

Эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение [36, c. 243-246].

Если подойти к вопросу эффективности управления с данных позиций, то можно сказать, что муниципальное управление находится в «эмбриональном, зачаточном» состоянии на пути к цивилизованному эффективному управлению.

Эффект (лат. Effectus) - это действие, эффективный (лат. Effectivus) - значит производительный, действенный.

Результат труда человека в процессе производства материальных благ и / или оказания услуг определяется как его эффект. Применительно к управлению «эффект» представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.

При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней.

Сам по себе эффект недостаточно характеризует деятельность, поскольку не дает ответа на вопрос: «Во что обошелся результат, какими затратами получен этот эффект?» Равные затраты труда могут дать разный эффект, и наоборот, один и тот же эффект может быть достигнут разными затратами труда. Более того: один и тот же результат может быть получен в разных условиях поведения элементов внешней среды за счет разных по величине, составу и соотношению затрат.

Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее (для его достижения в широких масштабах нужны глубокие изменения в органах власти, наращивание потенциала либо его перегруппировка в пользу отдельных элементов), эффективность характеризует функционирование органов власти.

Отрицательный эффект означает утрату полезного свойства, качества, уменьшение потенциала и может быть назван ущербом. Положительный эффект возможен и за счет мер, предпринимаемых по сокращению отрицательного эффекта. Потенциально возможный (вероятный) отрицательный эффект, в отличие от ожидаемого ущерба и отрицательного фактического эффекта, представляет упущенную выгоду.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину - эффект с другой абсолютной величиной - затраты [30].

Эффективность - это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.

Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.

Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей.

Оценивая эффективность управления, следует:

во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов;

во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т.п. Это важно, поскольку может быть основанием для последующих действий, формирования, накопления и использования положительного опыта;

в-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;

в-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагают орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.

Для успеха и меньшей уязвимости со стороны меняющейся внешней среды и достижения намеченных целей недостаточно, чтобы организация обладала определенным потенциалом для эффективного функционирования. Для реализации этого потенциала орган власти должен быть внутренне эффективным и рационально использовать все виды ресурсов. Услуги должны предоставляться органом власти с оптимальными затратами и «нужным» потребителю качеством.

Орган власти не существует в замкнутом пространстве. Соприкасаясь с внешней средой, он обязан быть не только внутренне, но и внешне эффективным. В этом заключается его успешное функционирование. Питер Ф. Друкер охарактеризовал общую эффективность так: «делать нужные вещи».

Оценка эффективности управления в органах власти - явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.

Совокупный субъект управления - это не простая сумма действий каждого из вышеназванных элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой полноценный субъект управления.

Необходимо различать эффективность «элементов субъекта управления», каждого из органов управления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей совокупного субъекта управления и совокупного органа управления. Каждая из которых, в свою очередь, разлагается на внутреннюю и внешнюю эффективность.

Внутренняя эффективность - эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.

Первая - общая, характерная для многих организаций. К основным коэффициентам относятся: оценка оперативности работы аппарата управления; рациональности управленческой документации; соответствия структуры и численности аппарата управления нормативным требованиям по выполняемым функциям; обеспеченности и соответственно использования современных информационных технологий, оргтехники; управляемости; качества выполнения управленческих функций и некоторые другие. Общий показатель состояния уровня организации управления устанавливается с учетом всех указанных показателей и определяется как средневзвешенная величина.

Вторая - конкретная, характерная только для конкретной организации в конкретных условиях внешней среды, поскольку именно она (внешняя среда) диктует требования к правилам и процедурам, коммуникациям и отношениям, взаимосвязи между подразделениями администрации и внутри них, процессам или действиям, упорядочению, согласованности, целевой направленности деятельности, полномочиям, ответственности.

Внешняя эффективность или второй аспект - эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.

Органы власти призваны регулировать отношения, возникающие по поводу удовлетворения потребностей и использования для этой цели соответствующих ресурсов.

Анализ эффективности управления органов власти включает оценку затрат и результатов. Затраты и результаты можно представить в виде больших (прямых) и множества малых, часто неуловимых (косвенных) потоков. Недоучет последних может исказить баланс затрат и результатов.

Возможности для проведения анализа эффективности затрат серьезно ограничены, если речь идет более чем об одном прямом эффекте и значительном количестве косвенных.

Эффективность часто связывают с эффективностью распределения и контроля расходов, которые осуществляют органы исполнительной власти в рамках установленного бюджета. Поэтому методы формирования бюджета всегда были, есть и будут важным аспектом борьбы за эффективность.

Обычная процедура составления бюджета заключается в том, что каждое структурное подразделение администрации готовит смету расходов, которые необходимы на следующий финансовый год. Эти сметы рассматриваются, анализируются, согласуются и сводятся воедино специализирующимися на этом подразделениями, завершаясь на уровне главы муниципального образования. Бюджет исполнительной власти, включая проекты расходной и доходной частей, представляется законодательному органу, который его рассматривает, проверяет и принимает для придания ему законной силы. По сути, одни берут на себя обязательства, что в соответствии с выделенными средствами они обязуются достичь согласованных результатов, другие - обеспечение контроля расходования и выполнение взятых перед избирателями на себя обязательств. Устанавливается контрольный механизм отчетности для того, чтобы ограничить аппетиты исполнительной власти до сумм, разрешенных бюджетом.

Предложения структурных подразделений администрации по поводу статей бюджета по своей природе являются и разновидностью прогноза, и разновидностью плана. К сожалению, статьи бюджета по своей сути являются функциональной разновидностью расходования средств и не более.

Статьи бюджета - это вложение средств в содержание кого-то, чего-то. Но современное вложение средств должно осуществляться в изменения, которые должны произойти По сути, администрация берет на себя обязательства и гарантирует изменения, которые должны произойти в соответствующих сферах ее деятельности. Если мы хотим получить согласованный между представительными и исполнительными органами результат, мы должны выделить соответствующую согласованную сумму, которая является следствием желания и взятых обязательств разрешить проблемы, носителями которых, в конечном счете, являются избиратели.

Существует тесная связь между рациональным основанием составления бюджета и эффективностью управления муниципальным образованием в рамках принятого бюджета. Рациональное решение по бюджету - это решение, которое одобрено избирателем в лице представительного органа, которому он (избиратель) делегировал право принятия данного решения в отношении: целей администрации муниципального образования в различных сферах деятельности, оценки их важности; оценки оптимальности способа ассигнования ограниченных средств местного бюджета и иных ресурсов муниципального образования для получения максимального эффекта в рамках сформулированных целей и оптимального соотношения результата к затратам.

Большинство людей считают, что «власть должна быть эффективной». Однако нередко дискуссии об «эффективности» - это в действительности споры о том, какие ценности власть должна проводить в жизнь. Обычно программы эффективности отождествляются с сокращением расходов, обращая внимание на знаменатель эффективности - расходы на власть и не обращая внимания на числитель - результат работы органов власти. У муниципальных служащих складывается мнение, что они как служащие представляют собой то зло, которое мешает населению, предпринимателю хорошо жить, они - «потогонный инструмент» в руках авторитарно-директивного руководства муниципального образования для достижения поставленных целей.

Другим вопросом, требующим иных подходов, является разработка механизма формирования бюджета муниципального образования

Бюджет - это выделение ресурсов под конкретные цели, результат, а бюджетирование - это возможность выбора органами исполнительной власти решений по достижению поставленных целей.

Бюджет должен планироваться в соответствии: с возможностями внешней среды; с возможностями тех, кто призван реализовать цели, с учетом изменения их потенциала, необходимого для достижения поставленных целей, ожидаемого результата.

По сути, разработка и утверждение бюджета - это то время, когда следовало бы определиться с оценкой эффективности управления. Когда исполнительные органы берут на себя обязательства, выраженные «измеримыми результатами», «под которые выделяются соответствующие средства» и определяются изменения, которые должны произойти. Необходимо при этом понять, что ресурсы вкладываются в изменения, которые должны произойти.

Эффективное управление в терминах современного управления - это управление изменениями во внутренней среде, как реакция на изменения, происходящие во внешней среде, а это предполагает для начала использование современных технологий управления, управления потенциалом, управления сопротивлением изменениям.