Ведение кадастра в странах с наполеоновской административной системой

 

Главной целью ведения земельного кадастра изначально являлось налогообложение, после создания специального реестра прав собственности на недвижимость добавилась функция по защите прав собственности. Система состоит из двух частей – картографической и документальной (текстовой). Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка (парцелла).

 

5.2.1 Кадастр во Франции

 

Во Франции первые известные кадастры датируются 1269 г. Кадастр, который назывался «книгой расчетов», не имел успеха. Только при Луи XIV, которому принадлежат известные слова: «Кадастр должен уравнять людей вне зависимости от их сословия», французы смогли успешно ввести фискальную систему на основе кадастровой съемки.

В 1801 г. Наполеон создал комиссию для изучения справедливого распределения налога на недвижимое имущество на французской территории. В 1800 представительных муниципальных округах были проведены кадастровые съемки. На основе результатов о величине налога в этих округах предполагалось рассчитать путем экстраполирования величину налога для остальных округов, но результат был неудовлетворителен, и было принято решение о съемке всей Франции. И до 1814 г. съемкой было охвачено 36 млн объектов недвижимости в 9 тыс. муниципальных округах на территории 12 млн гектаров. Кадастровые съемки носили главным образом фискальный и юридический характер.

Вследствие большого количества необходимой информации, отсутствия достаточного количества специалистов по проведению подобных работ создание кадастра во Франции продолжалось почти 50 лет. За это время потеряли свою актуальность и потребовали пересмотра результаты, полученные в начале работы. Поэтому в 1850 году был принят закон о пересмотре результатов, полученных более 30 лет назад. Полностью эта работа была окончена в 1854 году, который считается годом окончания всех оценочных работ.

К одной из главных причин столь долгого выполнения кадастра следует отнести отсутствие правительственного финансирования оценочных работ и отсутствие четкой идеологии и плана реализации системы оценки для налогообложения недвижимости. Если первоначально предполагалось определять средние урожайности участков в данной местности, то затем верх получило мнение о необходимости оценки земли каждого индивидуального владельца и даже его отдельных парцелл. Именно это привело к неоправданному возрастанию объема работы и породило злоупотребления и неравномерность обложения налогом.

Для городской недвижимости были выполнены оценочные работы только в нескольких городах разных департаментов. Полученную величину дохода делили на число жителей и получали среднюю величину доходности на одного жителя. Для оценки в остальных городах полученные среднедушевые величины доходности умножали на количество жителей и получали доходность всего городского недвижимого имущества. Прибавляя доходность городской недвижимости к доходности земли получали общую доходность всей недвижимости департамента.

Хотя Франция и рассматривается как историческая родина современного кадастра, сегодня французский кадастр нельзя привести в качестве успешно действующего примера. Основной первоначальной целью его было налогообложение недвижимости, что привело к формированию информационной системы, основанной на реестре владельцев недвижимости и через них – приписанных к ним их владений. Бурные политические события, с одной стороны, и непоследовательная поспешность, с которой всякий очередной раз брались за совершенствование кадастра, с другой, привели к весьма сомнительному результату: нет оснований утверждать, что все реально существующие единицы земельной собственности отражены в кадастре, но самый основной негатив состоит в том, что границы реальных владений и зафиксированные в кадастре часто не совпадают друг с другом. При чем речь идет не о том, что реальные и отраженные графически земельные участки имеют принципиально разную конфигурацию, а о том, что постоянно обнаруживается некая «сдвижка», некая неточность, некая примерность. Если такое положение незначительно сказывается на результатах налогового сбора, то для целей юридических оно часто опасно недопустимыми недоразумениями.

Вследствие этого кадастр во Франции не рассматривается как авторитетный юридический документ. Статья 2229 Гражданского кодекса гласит: «Окончательный документ, которым является протокол установки межевых знаков, не гарантирует, что один из владельцев, не захочет регистрировать права собственности на часть соседнего участка, как результат пользования этой частью более 30 лет, в результате чего изначальное межевание изменится в соответствии с действительным использованием». Это означает, что факт реального открытого владения в течение 30 лет в качестве доказательства права имеет приоритет по отношению к данным кадастра.

Кадастровые планы, которые сейчас используются, имеют различное происхождение:

- в половине из них, в основном в сельской местности, до сих пор используются старые планы наполеоновского времени, а также планы, составленные в промежутке между 1930г. и 1960г. – они в основном недостаточно точные и в них есть случайные ошибки (картина участка, таким образом, деформирована);

- другая половина составлена из новых планов, так называемых «регулярных», так как они отвечают официальным техническим нормам; они известны своей большой точностью картографического изображения, но являются недостаточными для удовлетворения некоторых частных нужд;

- площади, представленные в кадастре, проистекают, в основном, из «графического» вычисления, т.е. сделанного после замера, отмеченного на плане, а не в результате настоящего межевания. Таким образом, они лишены точности, непосредственно связанной с качеством плана.

К этому необходимо добавить тот факт, что государственная собственность не отражена в Кадастре, таким образом, существуют явная недостаточность кадастровой информации. Причина этого кроется, прежде всего, в ориентации на фискальную функцию кадастра – если государство как собственник недвижимости не является налогоплательщиком, то, естественно, что его нет в реестре владельцев недвижимости, а следовательно, не может быть и регистрации принадлежащих ему объектов недвижимости.

В 1990 году министром финансов, в чьем ведении находится кадастр, было принято решение о создании Цифрового кадастрового плана (GPI). Говоря о крупных этапах развития французского кадастра, это решение ознаменовало начало третьего этапа его развития (начало первому в 1807 году положил Наполеон, начало второго отмечено реформой 1955 года). Целью современной реформы является создания кадастра, отвечающего стандартам германского и швейцарского кадастра. Ради этого предполагается сплошное переосвидетельствование всех объектов недвижимой собственности.

Естественно, что французская система оказала значительное влияние на свои бывшие колонии, такие как большинство стран северной и западной Африки. В этих странах кадастры и земельные регистры (“Livre Foncier), обычно, охватывают только незначительную часть земли, в основном, в городских районах.

В целом, регистрация производится добровольно (в некоторых случаях, однако, она является обязательной, например, при пожалованиях государственной земли). Обычно, земельная регистрация представляет собой регистрацию титулов, при этом на каждый земельный участок отводится отдельная страница. Если кто-либо захочет зарегистрировать свое право на землю, он должен подать заявку регистратору. После этого его заявление становится официальным в течение определенного периода времени, а затем земля должна подвергаться обследованию и демаркации в присутствии соседей и других заинтересованных сторон. По истечении срока возможности подачи апелляции земельная единица вписывается в регистр, а ее владельцу выдается сертификат на право владения.

 

5.2.2 Кадастр в Испании

 

В Испании под кадастром (реестром) понимается совокупность данных о недвижимости в городах и сельской местности с указанием площади, границ, выращиваемых культур или иного использования земли, оценки стоимости, а также других физических, экономических и юридических сведений.

Основной предпосылкой к созданию реестра служило обеспечение юридической защиты собственности, т.е. налогообложение.

В Испании во время правления Филлипа II были осуществлены первые значительные статистические работы по оценке недвижимого имущества.

Основные этапы развития кадастровой системы.

Первый этап развития кадастровой системы – в XVI веке были осуществлены первые статистические работы по оценке недвижимости. Длился вплоть до XIX века.

Второй этап развития кадастровой системы – в 1845 году был основан испанский кадастр, но только в 1906 году Закон о кадастре установил правила выполнения кадастровых работ.

В 1978 году была осуществлена реформа в области налогообложения, где было установлено, что налоги на недвижимость должны собираться местными властями, эти налоги являлись основным доходом для местных властей.

Третий этап развития кадастровой системы – в 1982 году было решено начать комплексное обновление кадастра в целях достижения высокого качества кадастровых данных.

В 1987 году началось внедрение современной системы европейского типа, которые в основном поступали из Франции.

В Испании характерно разделение и тесное взаимодействие земельного кадастра и реестра недвижимости. В земельном кадастре собирается только необходимая для целей налогообложения информация, сгруппированная по земельным участкам. Специальные сведения, такие как информация о грунтах, природных ресурсах и др., собираются в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики. В реестрах недвижимости, предназначенных для регистрации и защиты прав собственности путем их публикации перед третьими лицами, регистрируются (по собственникам, а не по земельным участкам) реальные права собственника недвижимости, юридические акты, интересы третьих лиц.

Кадастр и реестр страны подчиняются Министерству национальной экономики и финансов.

В кадастровых системах поддерживается только та информация, которая необходима для целей управления налогообложением. Информация про грунты, естественные ресурсы и т.п., собирается в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики.

В стране национальный реестр является централизованной системой, которая управляется исключительно государством на основе законодательных актов страны, но функции практического выполнения работ переданы на уровень муниципалитетов (областей), где находятся соответствующие подразделы службы.

Система состоит из двух частей – картографической и документальной (текстовой). Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка.

В реестре недвижимости, который в этих странах является отдельным органом, но тесно связаны с кадастровым реестром, регистрируются:

- реальные права собственника относительно недвижимости;

- юридические акты (купли-продажи, решения о транзакциях, цензы, права на поверхность и недра, сервитуты);

- интересы третьих лиц;

- ограничения;

- ипотека, кредиты.

Целью испанского земельного кадастра является в первую очередь справедливое взимание налогов.

При разработке кадастра в Испании первоосновой являются разработка кадастровых карт, проведение фотограмметрии территории земельного участка, выявление его размеров, границ и числа его владельцев. Кадастровые карты составляют по материалам наземной и аэрофототопографических съемок. Выбор масштаба карт зависит от назначения и плотности топографической и кадастровой информации. При проведении кадастровых работ площадь административного округа делится на определенное количество топографических квадратов, внутри которых изображаются земельные участки. Наряду с картами составляются кадастровые листки, число которых равно числу земельных участков. В стране принята довольно сложная система определения оценочных показателей, через которую устанавливается облагаемый налогом доход.

Современный кадастр в Испании содержит следующую информацию:

- сведения о собственнике, включающие данные о случаях передачи недвижимости;

- данные о каждом отдельном земельном участке, в том числе его физические и экономические характеристики;

- данные по налогообложению недвижимости.

области применения кадастровой информации:

- планирование и управление городскими территориями;

- развитие и управление сельскими территориями;

- строительство и развитие инфраструктуры;

- развитие деятельности служб социальной помощи;

- решение земельных споров и других вопросов;

- организация деятельности коммерческих структур;

- охрана природы и экологии;

- проведение продаж и аукционов земельных участков.

В Испании существует три категории земель.

Первая – это городские земли, обеспеченные необходимой инженерной инфраструктурой: водопроводом, канализацией, электричеством и т. д. Строительство на таких землях практически всегда разрешено, что однако не означает, что построить можно всё что угодно. Тип строительства, как правило, зависит от конкретного городского района. А значит, прежде чем выложить деньги за участок, целесообразно убедиться, позволят ли вам на нём построить то, ради чего вы его, собственно, и приобретаете. Вторая категория - так называемые урбанизируемые земли, то есть те, которые можно перевести в разряд городских. Для этого потребуется утвердить план участка и согласовать проект урбанизации. После чего можно разворачивать строительство, исходя из всё тех же ограничений, что и в случае с городской землёй. Сельские земли, входящие в третью категорию, не могут быть переведены в разряд городских, а значит, строительные ограничения здесь ещё более жёсткие, к тому же, для сельских земель существует сразу несколько зональных классификаций.

В Испании наиболее прочные связи между кадастровыми и регистрационными службами прослеживаются в Наварре, где в 1982-1992 гг. была проведена работа по преобразованию фискального кадастра Наварры в базу данных региона, которая получила название “Новые кадастры”, являющаяся основой Налогового реестра территориального богатства Наварры(НРТБН).

Кадастр Наварры выполняет следующее:

- регистрирует графическую и цифровую информацию;

- оценивает совокупность и каждую отдельную единицу недвижимости;

- обеспечивает муниципалитеты информацией;

- издает картографические материалы;

- автоматически выпускает учетные карточки парцелл;

- постоянно поддерживает реестр в актуальном состоянии.

 

5.2.3 Кадастр в Италии

 

Кадастр и реестр в Италии подчиняются Министерству национальной экономики и финансов. В кадастровых системах поддерживается только та информация, которая необходима для целей управления налогообложением. Информация про грунты, естественные ресурсы и т.п., собирается в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики.

В Италии национальный реестр является централизованной системой, которая управляется исключительно государством на основе законодательных актов страны, но функции практического выполнения работ переданы на уровень муниципалитетов (областей), где находятся соответствующие подразделы службы. Система состоит из двух частей – картографической и документальной (текстовой). Вся информация в системе сгруппирована на основе земельного участка.

В реестре недвижимости, который является отдельным органом, но тесно связан с кадастровым реестром, регистрируются:

- реальные права собственника относительно недвижимости;

- юридические акты (купли-продажи, решения о транзакциях, цензы, права на поверхность и недра, сервитуты);

- интересы третьих лиц;

- ограничения;

- ипотека, кредиты и т.д.

В Италии формирование нового городского кадастра осуществляется с 1939 г. Он создавался для оценки владений городской собственности (зданий, сооружений, участков) и определения доходов от их использования.

Италия делится на исторически сложившиеся регионы, которые подразделяются на 103 провинции, а те, в свою очередь, состоят из коммун. Поэтому в Италии очень сложная кадастровая система. Кадастровые офисы созданы на уровне провинций, а не на уровне муниципалитетов (из-за малой площади территорий). В настоящее время итальянский кадастр можно представить по следующей схеме:

- создание базы данных, которые содержат сведения о кадастровых участках, которые делятся на городские и сельские;

- сведения о владельцах участков, которые идентифицированы уникальным кадастровым номером, правом собственности; сведения об оценке участка.

Карты в Италии мозаичные. Кадастровая карта покрывает только территорию муниципалитета, границы между ними — природные.

По закону для каждой коммуны на национальной территории составляют ряд документов.

Итальянский кадастр схож с системами, распространенными в центральной Европе. Связь кадастра и регистра участков с данными о владельцах (поземельным регистром) возможна только с использованием имен владельцев. Объединение этих двух регистров на базе автоматизированного банка данных потребует и изменений в регистрационной системе. Одна из существенных особенностей итальянского кадастра состоит в регистре зданий, ведущемся систематически с 1939 г.

Данные и акты кадастра (перечень участков, приходно-расходный реестр, перечень владельцев) вводят в память единого компьютера, находящегося в Риме и имеющего выход на 138 терминалов на местах. Для последующего обновления актов периферийные управления составляют соответствующие модели, в которых фиксируют изменения в недвижимости. Модели необходимы также для составления новых перечней. Периодически информация передается от терминалов местных управлений в электронный центр кадастра в Риме. Получив сведения, обработчик обеспечивает печать новых перечней, отправляемых в периферийные управления (налоговые инспекции). Поэтому обновление перечней может осуществляться посредством их замены. Планируется децентрализация электронного оборудования и размещение его в местных органах, с тем чтобы печатать акты непосредственно на местах. В базе данных электронного центра кадастра содержатся данные регистрации, т. е. имена владельцев, сведения о вступлении во владение, размеры площадей, характеристики качества, классы и уровни доходов, но не содержится графической информации, т. е. кадастровой карты. С начала 80-х гг. администрация кадастра осуществляет интенсивный процесс перевода кадастровой карты в цифровую форму.

Правовому регулированию статуса недвижимого имущества и его учету в Италии придавалось особое значение. При этом наиболее важной его составляющей всегда являлась земля, рациональная эксплуатация которой, осуществляемая на основании справедливых общественных отношений, была декларирована в качестве первостепенной цели (ст. 43 Конституции Италии). Нельзя не отметить чисто итальянскую «изюминку» указанных отношений — правовой режим недвижимого имущества, представляющего историческую или культурную ценность.

Гарантом достижения декларированной цели выступает государство. Вместе с тем, исторически сложилось так, что основной формой собственности на землю стала не государственная, а частная собственность, приобретаемая посредством совершения сделок по наследованию и приобретению в собственность бесхозных земель, а также сделок купли-продажи. Чаще всего эти сделки совершаются в обязательном порядке; в качестве других элементов процедуры выступают письменная форма сделок, их нотариальное заверение и государственная регистрация.

Непосредственным отражением изложенного является тот факт, что в законодательстве Италии до настоящего времени отсутствует Земельный кодекс; указанные отношения регулируются общими нормами Гражданского кодекса Италии 1942 г. и нормами специальных актов, посвященных регулированию отдельных вопросов землепользования (преимущественные права, финансирование и кредитование, создание и деятельность земельных консорциумов, пр.)

Кадастровая система имеет большое значение для фискальных целей; оценка и категоризация недвижимого имущества осуществляется по параметрам, позволяющим определять доходность каждого объекта и, соответственно, его налогооблагаемую базу.

До 1886 г. на территории Италии действовал один (земельный) кадастр. После раздела Италии на новые автономные образования свой земельный кадастр был введен в каждом из таких образований. Согласно законодательному определению под кадастром понимается "вся совокупность официальных документов административного и картографического характера, описывающих все сельскохозяйственные земли Италии, включая стоящие на них постройки». К последним, как то раскрывается в соответствующих нормах, отнесены:

а) жилые сооружения, предназначенные для проживания лиц, занимающихся обработкой земли, и членов их семей;

б) укрытия для животных, которые вскармливаются на этой территории или используются для ее обработки;

в) сооружения для хранения сельхозтехники;

г) складские помещения, теплицы.

Итальянское правительство начинает работать над реформой в области кадастровой деятельности, которая, по мнению многих, может стать самой настоящей революцией с того момента, как изменятся параметры расчета и оценки кадастровых единиц. Оценка итальянского имущества будет осуществляться на основе количества квадратных метров жилья, а не путем подсчета помещений. В отчете о данной реформе Министерство экономики и финансов Италии уже подчеркнуло, как «сегодняшний кадастровый доход, на базе которого и подсчитывается большинство налогов на имущество, не соответствует и не отражает реальную рыночную стоимость объектов недвижимости в Италии». «Пересмотр параметров оценки» и новый метод подсчета возможно повлекут за собой увеличение налогов при покупке недвижимости.

Реформа базируется на четких и внятных программных основах, включающих в себя прежде всего разработку системы, которая могла бы «учесть, зафиксировать имущественную оценку недвижимости в целях создания адекватной базы налогообложения, предусматривающей наличие различных типов налогов на недвижимость в Италии» и переопределение метода классификации объектов недвижимости. Министерство экономики и финансов пояснило, что «несоответствие системы объясняется обострением структурных проблем схемы кадастрового учета, поскольку классификация и разделение объектов на различные категории не модифицировалась с момента фактического завершения строительства объектов. Причисление объектов недвижимости к одному из разрядов не идет в ногу со временем, не отвечает требованиям постоянно меняющегося итальянского рынка недвижимости».

Более того, «классификация или процесс подразделения объектов на категории и классы оценки остался нетронутым с момента утверждения первичной кадастровой стоимости посредством нормативного акта. Внесение изменений осуществлялось лишь заинтересованными лицами в случае реставрации или структурного наращивания здания».