Тема 8. МЕстные (региональные) финансы

 

1 Сущность местных финансов. Их состав и роль в социальном и экономическом развитии территорий

2 Финансовые ресурсы местного самоуправления

3 Местные бюджеты, их доходы и расходы

4 Региональные целевые фонды

5 Финансы коммунальных предприятий

6 Финансы предприятий, направляемые на развитие территорий

 

Причиной возникновения местных финансов является наличие территориально обособленных единиц.

Местные финансы – это система формирования, распределения и использования финансовых ресурсов местными органами власти с целью выполнения закреплённых за ними функций.

Местные финансы выполняют следующие функции:

1) формирование денежных фондов местных органов власти;

2) распределение этих фондов между отраслями экономики, которые финансируются из местных бюджетов и последующее использование этих средств;

3) контроль за финансово-хозяйственной деятельностью субъектов экономической деятельности, которые финансируются из местных бюджетов.

Местные финансы являются фискальным инструментом, поскольку имеют право устанавливать местные налоги и сборы.

Структура местных финансов Украины представлена на рисунке 17.

Рисунок 17 – Состав местных финансов Украины

 

Основы местных финансов отражены:

- в европейской Хартии местного самоуправления;

- декларации о принципах местного самоуправления стран СНГ, европейской Хартии городов и Хартии украинских городов.

Объективными предпосылками возникновения местных финансов являются:

- развитие производительных сил;

- развитие демократических основ построения государства.

Местные финансы, как и государственные, являются частью бюджетной системы страны. Структура местных бюджетов представлена на рисунке 18.

 

Рисунок 18 – Состав местных бюджетов

 

К местным бюджетам относятся:

1) бюджет АРК;

2) областные, городские, районные, районные в городах, поселковые и сельские бюджеты.

В соответствии с Законом Украины «О бюджетной системе Украины (1995г.)» закреплён принцип включения местных бюджетов низшего уровня в бюджеты высшего уровня.

Так, бюджет области объединяет областной и бюджеты районов, бюджеты городов областного подчинения.

Бюджет района включает:

1) районный бюджет;

2) бюджеты городов районного подчинения;

3) поселковые и сельские бюджеты.

Бюджет города, который имеет районное деление объединяет:

1) городской бюджет;

2) бюджеты районов, которые входят в его состав.

Законом также определено, что поселковые и сельские бюджеты создаются по решению районных городских советов, при наличии необходимой финансовой базы.

Местные финансы обеспечивают финансирование мероприятий, связанных с социально-культурным и бытовым обслуживанием населения.

В настоящее время в системе местных бюджетов Украины функционируют следующие бюджеты:

- бюджет АР Крым;

- 24 областных бюджета;

- бюджеты городов Киева и Севастополя;

- бюджеты городов областного и районного подчинения;

- районные бюджеты;

- поселковые бюджеты;

- сельские бюджеты.

В последние годы во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Всё в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней власти к региональным, поэтому роль местных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Величина региональных финансов растёт, и во многих странах мира – это большая часть финансовых ресурсов государства.

 

 

Главное направление использования местных финансов – это финансовое обеспечение социальной и частично – производственной инфраструктуры.

Основным источником её формирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).

Местные бюджеты – это один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между различными группами населения. Кроме того, из этих бюджетов финансируется развитие отраслей производственной сферы: в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства.

Бюджеты местного самоуправления – это бюджеты территориальных объединений сел, поселков, городов и их объединений.

Самостоятельность местных бюджетов гарантируется собственными и закрепленными за ними на стабильной основе общегосударственными доходами, а также правом самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов.

Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учетом экономического, социального, природного и экономического положения соответствующих территорий, исходя из уровня минимальных социальных нужд, установленных законодательством.

Местный бюджет может состоять из общего и специального фондов.

Специальный фонд может формироваться из конкретно определенных источников поступлений и использоваться на финансирование конкретно определенных целей. Специальный фонд – это классический случай закрепления источника доходов за статьей расходов, согласно которому определенные виды доходов предназначаются на финансирование определенных видов расходов. Специальные фонды были введены с целью упрощения отчетности по государственным средствам, которые раньше направлялись в многочисленные внебюджетные фонды, то есть для повышения прозрачности использования государственных средств.

Местный бюджет подразделяется на текущий бюджет и бюджет развития.

Текущий бюджет используется для выполнения как собственных, так и делегированных полномочий. Средства текущего бюджета направляются на финансирование учреждений и организаций производственной и социальной инфраструктуры, которые содержатся за счет бюджетных ассигнований, а также на финансирование мероприятий по социальной защите населения.

Средства бюджета развития направляются на реализацию программ социально-экономического развития соответствующей территории, связанных с осуществлением инвестиционной и инновационной деятельности, а также на финансирование субвенций и других расходов, связанных с расширенным воспроизводством.

Разделение местных бюджетов на текущий бюджет и бюджет развития определяет порядок финансирования в условиях наличия дефицита бюджета в связи с недовыполнением доходов бюджета. В таком случае в первую очередь финансируются расходы, которые включены в текущий бюджет.

Органы местного самоуправления с учетом местных условий могут перераспределять между собой на основе договоров отдельные полномочия и собственные бюджетные средства.

 

 

Финансовой основой местного самоуправления являются доходы местных бюджетов, которые формируются за счет собственных источников и закрепленных общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежей. В доходной части местного бюджета отдельно выделяются доходы, необходимые для выполнения собственных полномочий, и доходы, необходимые для выполнения делегированных законом полномочий органов исполнительной власти. Структура доходов местных бюджетов показана на рисунке 19.

 

 

Рисунок 19 – Структура доходов местных бюджетов

 

К собственным доходам республиканского бюджета Автономной Республики Крым и бюджетов органов местного самоуправления относятся доходы, которые определяются законодательством, формируются и собираются на определенной территории, а именно:

- местные налоги и сборы;

- доходы от имущества и предприятий, которые относятся к коммунальной собственности, и другие доходы, предусмотренные законодательством;

- 100% платы за землю – для бюджетов Киева и Севастополя; 75% - для бюджетов городов республиканского значения, АРК, и городов областного значения; 60% - для бюджетов сел, поселков, городов районного значения и их объединений;

- налог с владельцев транспортных средств в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

- поступления сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;

- налог на промысел;

- поступления дивидендов, начисленных на акции хозяйственных товариществ, находящихся в собственности соответствующего территориального объединения;

- плата за загрязнение окружающей природной среды в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

- средства от отчуждения имущества, находящегося в коммунальной собственности;

- фиксированный сельскохозяйственный налог в части, которая зачисляется в бюджеты местного самоуправления;

- плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;

- поступления от местных денежно-вещевых лотерей;

- плата за гарантии по выполнению долговых обязательств;

- гранты и подарки в стоимостном выражении;

- собственные поступления бюджетных учреждений, которые содержатся за счет соответствующего бюджета;

- налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;

- платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения;

- др. поступления, предусмотренные законом.

Закрепленные доходы – это те, которые полностью или частично (в процентах) зачисляются в определенные виды бюджетов бессрочно или на долгосрочной основе и для их включения не нужно решение органов власти высшего уровня.

К закрепленным доходам местных бюджетов относятся:

- подоходный налог с граждан (часть);

- плата за землю (часть);

- плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются органами местного самоуправления;

- плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности;

- плата за торговый патент;

- поступление административных штрафов;

- единый налог для субъектов хозяйствования.

Такие доходы распределяются между звеньями местных бюджетов в определённых пропорциях. В соответствии с бюджетным кодексом Украины, подоходный налог с граждан распределяется следующим образом (рис.20).

 

Рисунок 20 – Распределение подоходного налога с граждан

между звеньями местных финансов

В процентах показаны цифры, характеризующие объём подоходного налога, остающийся в распоряжении органов местного самоуправления. В целях реализации социально-экономических задач, в бюджеты АРК и областные зачисляются:

- подоходный налог с граждан 25%;

- плата за землю 25%;

- плата за лицензии на осуществление определённых видов деятельности, выдаваемые АРК и областей.

В районные бюджеты зачисляются:

1) подоходный налог с граждан 25%;

2) плата за землю 15%;

3) плата за лицензии, выдаваемые районными администрациями;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности;

5) административные штрафы.

Распределение платы за землю между звеньями местных бюджетов показано на рисунке 21.

 

Рисунок 21 – Распределение платы за землю

между звеньями местных бюджетов

Межбюджетные трансферты – средства, которые бесплатно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой. Основными формами предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с Бюджетным кодексом являются дотации выравнивания и субвенции.

Дотации выравнивания – межбюджетный трансферт на выравнивание доходной способности соответствующего бюджета.

Субвенция – целевой межбюджетный трансферт, предназначенный на определенную цель в порядке, определенном тем органом, который ее предоставил.

Местные заимствования – операции, связанные с получением средств на условиях возвратности, платности и срочности, в результате которых появляются обязательства перед бюджетом, и операции, связанные с возвратом этих средств в бюджет.

Заимствования в местные бюджеты могут осуществляться только в бюджет развития или на покрытие временных кассовых разрывов во время исполнения общего фонда местного бюджета.

Местные займы возникают в таких случаях:

- заимствования (займы) из бюджетов высшего уровня;

- заимствования в коммерческих банках;

- бюджетные гарантии под заимствования коммерческих структур, в том числе на потребности бюджетной сферы (строительство школ, больниц и т.д.);

- выпуск муниципальных займов.

Заимствования из Государственного бюджета предоставляются местным бюджетам для покрытия временных кассовых разрывов во время исполнения общего фонда бюджета в течение бюджетного года.

Временной кассовый разрыв – несоответствие во времени финансирования расходов с поступлением доходов.

Расходы местных бюджетов – это экономические отношения, возникающие в связи с финансированием собственных и делегированных полномочий местных органов власти.

Расходы на осуществление полномочий, которые выполняются за счет местных бюджетов, в том числе трансфертов из Государственного бюджета, подразделяются на:

- расходы, которые определяются функциями государства и могут быть делегированы местному самоуправлению на основе принципа субсидиарности;

- расходы на реализацию прав и обязательств местного самоуправления, которые имеют местных характер.

Распределение видов расходов между местными бюджетами осуществляется на основе принципа субсидиарности с учетом критериев полноты предоставления услуг и приближения их к непосредственному потребителю.

В соответствии с этими критериями расходы подразделяются на три группы:

1 – расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и которые расположены ближе всего к потребителям. Эти расходы осуществляются из бюджетов сел, поселков, городов и их объединений и направлены на финансирование:

- органов местного самоуправления сел, поселков, городов районного значения;

- дошкольного и общего среднего образования;

- первой медико-санитарной, амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи;

- сельских, поселковых, городских дворцов культуры, клубов и библиотек.

2 – расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины, и осуществляются из бюджетов городов республиканского АР Крым, городов областного значения и районных бюджетов. Это расходы на:

- государственное управление;

- образование (дошкольное, общее среднее, для граждан, которые требуют социальной помощи и т.д.);

- охрану здоровья (первую медико-санитарную, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь, программы медико-санитарного образования);

- социальную защиту и социальное обеспечение;

- государственные культурно-образовательные и театрально-зрелищные программы;

- государственные программы развития физической культуры и спорта.

3 – расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают гарантированные государством услуги для отдельных категорий граждан, или финансирование программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины и осуществляется из бюджета АР Крым и областных бюджетов:

- финансирование представительской и исполнительной власти АР Крым;

- финансирование областных советов;

- образование (общее среднее образование для граждан, которые нуждаются в социальной помощи и реабилитации; учреждения профессионально-технического образования; высшее образование; последипломное образование; др. государственные образовательные программы);

- охрану здоровья (первую медико-санитарную, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь; специализированную амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь; санаторно-курортную помощь; др. государственные программы медицинской и санитарной помощи);

- социальную защиту и социальное обеспечение;

- культуру и искусство;

- физическую культуру и спорт.

Перечисленные группы расходов учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов.

К расходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, относятся расходы на:

1) городскую пожарную охрану;

2) внешкольное образование;

3) социальную защиту и социальное обеспечение;

4) местные программы развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов;

5) культурно-художественные программы местного значения;

6) программы поддержки кинематографии и СМИ местного значения;

7) местные программы по развитию физической культуры и спорта;

8) типовое проектирование, реставрацию и охрану памятников архитектуры местного значения;

9) транспорт, дорожное хозяйство;

10) мероприятия по организации спасения на водах;

11) обслуживание долга органов местного самоуправления;

12) программ природоохранных мероприятий местного значения;

13) управление коммунальным хозяйством;

14) регулирование земельных отношений;

15) др. программы.

 

Структура расходов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объёма хозяйства и его подчинённости. Областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий местной промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, торговли, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах бюджета превышает 40%. В ведении районных, поселковых и сельских советов находятся социально-культурные учреждения, поэтому в их бюджетах преобладают расходы на финансирование социально-культурных мероприятий. Если в областных и городских бюджетах эти расходы составляют от 30 до 50%, то в районных, поселковых и сельских – от 60 до 80%.

Главным направлением деятельности территориальных органов является реализация планов экономического и социального развития подведомственной территории.

Приведём пример расходной части местного бюджета (табл.2).

 

Таблица 2 – Расходы местных бюджетов

 

Статьи расходов	Удельный вес, %
1 Финансовая поддержка отраслей народного хозяйства 2 Социально-культурные мероприятия В том числе: - образование и подготовка кадров - культура и искусство - здравоохранение, физкультура, спорт - СМИ - финансирование мероприятий молодёжной политики - социальное обеспечение 3 Наука 4 Управление 5 Прочее	37,2 49,2   2,3 17,9 0,3   0,1 10,6 0,1 3,6 9,9
Всего расходов

Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. Текущие – это затраты бюджета на финансирование системы предприятий, учреждений, организаций и органов, которые действуют на начало бюджетного периода – затраты на финансирование мероприятий относительно социальной защиты населения, содержания аппарата управления и служб местных органов самоуправления, социального обслуживания и других мероприятий. Средства текущего бюджета направляются на финансирование учреждений и организаций, которые содержатся за счёт бюджетных ассигнований и не относятся к бюджету развития. Капитальные расходы предназначены для финансирования инвестиционной и инновационной деятельности; относятся к специальному фонду бюджета.

 

 

Одним из элементов местных финансов могут быть целевые (в том числе валютные) фонды. Эти фонды включаются в специальный фонд местных бюджетов. Фонды могут формироваться за счёт:

1) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий;

2) доходов от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей и аукционов;

3) привлечения на добровольной основе средств предприятий, общественных организаций и граждан;

4) отчисления по твердо установленным нормативам из общегосударственных целевых фондов.

 

Фонды создаются на основе решения региональных органов управления, после чего в банках открывают специальные счета. Средства этих фондов могут быть направлены на следующие цели:

1) строительство на кооперативных началах объектов социально-бытового назначения;

2) благоустройство регионов (когда ресурсы не запланированы в бюджете на текущий год);

3) на затраты, связанные с увеличением текущих расходов бюджета, также для финансирования плановых затрат при невыполнении планового уровня доходов;

4) др. незапланированные цели.

 

 

Процесс формирования коммунальной собственности был введен Постановлением Кабинета министров Украины № 557-92-п от 13.10.1992г., которое определило порядок передачи коммунальных предприятий от государства в собственность местных советов.

Связи коммунальных предприятий с органами местного самоуправления законодательно закреплены в Законе Украины «О местном самоуправлении». В соответствии с этим законом в ведение местного совета передано установление для предприятий коммунальной собственности размера части прибыли, которая подлежит зачислению в местный бюджет, а также контроль за использованием прибыли. Практически вся прибыль коммунального предприятия контролируется органами местного самоуправления.

Финансовые отношения коммунальных предприятий с местными бюджетами связаны с:

- возмещением разницы в тарифах (дотации);

- возмещением затрат на коммунальные услуги льготным категориям населения;

- дополнительными выплатами населению на покрытие расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг (субсидии);

- выделением средств на развитие коммунальных предприятий.

 

 

Важной составной частью финансового обеспечения населённых пунктов, развития и содержания в них производственной и социальной инфраструктуры являются средства всех предприятий и организаций, находящихся на их территории.

Из прибыли, которая остаётся в распоряжении предприятий, могут формироваться целевые фонды, за счёт которых предприятия имеют возможность удовлетворять коллективную потребность в жилье, социально-бытовых и культурных услугах.

Значительный объём финансовых ресурсов предприятий направляется на содержание подведомственных объектов, жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения (базы отдыха, больницы, д/сады). Предприятия выделяют материальные, финансовые и трудовые ресурсы на общегородские мероприятия. В последние десятилетия в практику хозяйствования на местах широко внедряется метод долевого участия предприятий в создании объектов инфраструктуры и повышении её технической оснащённости. Это вызвано тем, что у отдельных предприятий не хватает ресурсов для сооружения отдельных объектов.

Всё чаще средства предприятий стали объединяться со средствами территориальных бюджетов. Такая форма использования средств предприятий прогрессивна и перспективна, т.к. способствует более рациональному их использованию и более быстрому достижению экономического и социального эффекта.