Летие Конституции и проблема её развития

Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года, является результатом длительной общественной дискуссии, острой политической борьбы и даже гражданского противостояния.

20-летний опыт реализации Конституции позволяют утверждать, что Преамбула и первые три главы Конституции составляют устойчивую часть Конституции («Малую Конституцию») – устойчивую как юридически, так и политически. Речь идёт о главе 1 «Основы конституционного строя», главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» и главе 3 «Федеративное устройство».

Реализация духа и норм этой «Малой Конституции» в полной мере является задачей объединяющей общество. Поиск путей – как добиться эффективной реализации этих норм – является задачей для общественных деятелей и экспертного сообщества.

20-летие Конституции позволяет анализировать уроки истории и делать выводы, чтобы выйти на новый уровень развития государства и общества. В 1991-1993 годах политика революционной целесообразности и ультиматумов, опоры на право силы, неспособность к социальному компромиссу вызвали потрясение государственных основ. Носители сложившегося в современной России экономического уклада создали механизмы жёсткого властного контроля над процессами полномасштабного вхождения в рыночный капитализм, защиты от пересмотра итогов приватизации, задачи стабилизации самой государственной власти привели к неизбежному усечению парламентского и общественного контроля за действиями Президента и Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. На долгое время было заторможено развитие общественной гражданственности и социальной инициативы. Сама идея бескорыстного служения обществу, породившая конституционную реформу, стала снисходительно тиражироваться в общественном сознании как признак «романтизма».

В 1993 году Конституция Российской Федерации в части установления системы организации федеральной государственной власти мыслилась Президентом Ельциным и его окружением как конституция переходного периода, как документ, который после стабилизации ситуации в стране будет «поправлен» и доработан.

За 20 лет удалось укрепить государство, единство правового пространства и стабилизировать государственную власть. На новом этапе перед Россией стоят новые вызовы, связанные с модернизацией, которые требуют определенной разумной корректировки конституционных условий развития нашей страны.

Стабилизация имеет и обратную сторону. «Царская традиция» в нашей культурно-цивилизационной среде оказалась весьма влиятельным фактором. Например, в 2005 году ответ на вопрос «Кто согласно Конституции является носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации?» только пятая часть россиян (19 %) ответила в согласии с Конституцией – что это граждане, народ; десятая часть (12 %) – что это Парламент; а 55 % респондентов назвали в этой роли Президента[3]. В 2010 году 57 % посчитали, что для России лучше, чтобы существовала совместная, координируемая Президентом, деятельность Правительства, Государственной Думы и судебной системы. К ноябрю 2013 года количество россиян, считающих, что стране необходима Государственная Дума, снизилось с 48 (2007 г.) до 39 %, а считающих, что жизнь страны может быть с тем же успехом организована указами Президента, возросло с 37 до 43 %[4].

Решение в Конституции «вопроса о власти» – форме правления, системе государственной власти и правовом статусе её органов – остаётся предметом дискуссий в экспертном сообществе.

28 апреля 1994 года Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, Общественная палата при Президенте Российской Федерации, политические партии, профсоюзы, другие общественные объединения, включая религиозные, заключили Договор об Общественном согласии сроком на два года.

Участники Договора исходили из того, что политическая жизнь общества должна развиваться в рамках Конституции Российской Федерации, и считали, что «в Конституцию должны вноситься только такие изменения, которые будут способствовать стабилизации обстановки в обществе». При этом Участники Договора считали «основными направлениями изменения Конституции: усиление гарантий прав человека, совершенствование системы разделения властей, развитие федерализма и местного самоуправления». В 1990-е годы Конституция не подвергалась правке, шло активное претворение конституционных положений в жизнь. «Оппозиционная» Государственная Дума и независимый от Президента Совет Федерации активно решали свои споры правовым способом в Конституционном Суде. Его ключевые решения о толковании Конституции приходятся именно на этот период.

В конце 1990-х гг. вновь начинает актуализироваться идея изменения Конституции. Часть экспертов[5] выступала за ограниченную конституционную реформу, которая предусматривала, в частности:

· утверждение Государственной Думой кандидатур на должности Председателя Правительства и его заместителей, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, финансов и директора ФСБ;

· упрощение процедуры отрешения Президента от должности (импичмента);

· необходимость более четкой регламентации в Конституции «вертикали» исполнительной власти, установив, что исполнительную власть в стране возглавляет Правительство (Председатель Правительства);

· закрепление полномочий Государственной Думы по контролю исполнения принимаемых законов и право на создание комиссии по парламентским расследованиям;

· уточнение нормы Конституции о местном самоуправлении, которое при сохранении необходимой и экономически обоснованной самостоятельности, должно четко вписываться в единую систему власти.

Политико-правовой процесс, однако, пошёл иным путём. Решения о переменах в высшем эшелоне государственной власти, равно как и решения о внесении изменений в Конституцию РФ стали функцией не столько открытой политической состязательности, сколько верхушечных договоренностей в правящей элите.

В 1999 г. Б.Н. Ельцин сложил с себя полномочия Президента и предложил на пост Президента кандидатуру В.В. Путина, который в ходе первого срока успешно проводил политику формирования единого правового пространства в Российской Федерации, добился приведения в соответствие конституций и уставов субъектов РФ положениям федеральной Конституции.

После окончания второго срока Президента В.В. Путина Президентом России становится его преемник Д.А. Медведев. Решение большинства вопросов было перенесено в Правительство России без изменения Конституции.

В конце 2008 г. были проведены три изменения в Конституцию: 1) срок полномочий Президента увеличился с 4 до 6 лет, что внесло ухудшающее изменение в такой механизм ответственности главы государства как выборы; 2) срок полномочий Государственной Думы увеличился с 4 до 5 лет; 3) была введена обязанность Правительства представлять Государственной Думе, ежегодный отчет о результатах своей деятельности, сделавшая деятельность исполнительной власти более открытой для контроля со стороны парламента.

Первые за 15 лет конституционные поправки не были предметом обсуждения в экспертном сообществе, не стали результатом широкой общественной дискуссии.

Президентские поправки к Конституции Российской Федерации осени 2013 года, упраздняющие Высший Арбитражный Суд и встраивающие прокуратуру в президентскую «вертикаль», в целом направлены на укрепление правового пространства. Оценка их своевременности и самой сути у членов Клуба различна, часть участников доклада поддерживают усилия, направленные на формирование конституционных условий для единства судебной практики.

Однако, и в этот раз поправки в Конституцию не стали итогом дискуссии в экспертном сообществе, и, тем более, всенародного обсуждения.

Первый и второй пакеты поправок в Конституцию не дали развернутого сигнала к возрождению диалога власти и общества по ключевому конституционному вопросу. Этот диалог особенно важен на фоне «родовой» травмы, связанной как с процедурой принятия, так и с предшествовавшим этому односторонним нарушением прежней Конституции Российской Федерации в части незаконного прекращения деятельности высших органов представительной и судебной власти Российской Федерации (сентябрь-октябрь 1993 года).

Конституция нередко критикуется частью экспертов за предоставление возможности установления режима персоналистской власти, за несбалансированность властеотношений в пользу Президента. И в обществе, и среди членов Конституционного клуба есть сторонники закрепленной в Конституции особой формулы власти. Но значительная часть экспертов указывает на несоразмерность особого положения главы государства в системе разделения властей и слабости механизмов контроля, конституционной ответственности Президента и Правительства при ослаблении контрольных, прежде всего, полномочий Парламента.

Нельзя не отметить, что поправки к Конституции как 2008 г., так и 2013 г. вновь усиливают положение Президента, что проявилось в увеличении срока президентских полномочий в 2009 году, а затем и в расширении рычагов кадрового влияния Президента на прокуратуру (поправки к Конституции, внесенные в Государственную Думу 7 октября 2013 г.). Отсутствие конституционных рычагов, позволяющих препятствовать сдерживанию формирования системы политической конкуренции, рассматривается частью экспертов как фактор, сдерживающий развитие самой России. Парадокс состоит и в том, что к Президенту, который объективно является «бенефициаром» существующей конституционной конструкции, предстоит обращаться с предложением эту конструкцию изменить, т.е. отчасти ослабить его (Президента) собственную институциональную силу.

В такой ситуации особое значение приобретает стратегическое мышление Президента, его ближайшего окружения, правящего класса в целом, ибо вопреки политической воле Президента предлагаемую ограниченную конституционную реформу реализовать не представляется возможным.

20 лет назад Конституционный Суд справедливо отмечал, что «кризисное состояние конституционной законности вызвано не столько несовершенством самой Конституции, сколько игнорированием её положений государственными властями» (Послание Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г.).

20 лет спустя Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин признаёт наличие социокультурного раскола в обществе. Часть экспертов идёт дальше и оценивает состояние конституционности в современной России как кризисное[6]. Однако, такая оценка не является общей позицией членов Конституционного клуба.