Иерархическая сила в правовой системе России международного договора Российской Федерации

 

Как подчеркивалось выше, для того, чтобы международный договор при прочих равных условиях стал частью правовой системы России, необходимо, в частности, чтобы Российская Федерация в отношении такого договора выразила свое согласие.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает следующие формы выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора: ратификация, утверждение, принятие, присоединение и подписание (ст. 2 Закона).[*] Прежде всего, следует отметить, что ратификация, будучи одной из форм выражения Российской Федерацией согласия на обязательность договора, всегда осуществляется в форме принятия федерального закона (ст. 15 Закона). В свою очередь, если согласие Российской Федерацией выражается посредством утверждения, принятия, присоединения в отношении международных договоров по вопросам, которые предусмотрены в п. 1 ст. 15 Закона,[*] то и в этом случае требуется принятие федерального закона.[*] А. Н. Талалаев прямо указывал, что «Закон о международных договорах РФ, следуя Конституции, предусматривает, что ратификация международных договоров и некоторые другие способы выражения согласия РФ на обязательность международных договоров (присоединение, утверждение, принятие) осуществляются в форме закона».[*] Если международный договор не касается вопросов, предусмотренных в п. 1 ст. 15 Закона «О международных договорах Российской Федерации», то в случае утверждения, принятия, присоединения согласие выражается государственным органом в зависимости от категории заключаемого международного договора. Нельзя не отметить, что Закон подразделил международные договоры РФ на три категории: межгосударственные, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные, заключаемые соответственно от имени Правительства РФ, и межведомственные, которые заключаются от имени федеральных органов исполнительной власти. Как известно, ни современное обычное, ни договорное международное право не придают юридического значения категоризации международным договорам в зависимости от органа, заключаемого договор. Международное право исходит из того, что международный договор может быть заключен исключительно субъектом международного права. В свою очередь, ни правительство, ни тем более министерство, ведомство, иной государственный орган и/или орган государственной власти не имеют право заключать международные договоры от своего имени. В связи с этим приведенная в ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» категоризация международных договоров в зависимости от того, кем был заключен договор, и, как следствие, наименование договора соответственно межгосударственным, межправительственным и межведомственным является алогичным, противоречащим общепризнанным нормам международного права. Одновременно следует отметить, что Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» конкретизировал многие положения, содержащиеся в международном праве и касающиеся процедуры действия международных договоров, применительно к правовой системе России. Представляется, что Закон мог бы указать перечень лиц, государственных органов, имеющих возможность участвовать в заключении международных договоров, не подразделяя международные договоры на межгосударственные, межправительственные, межведомственные.

Как следует из ст. 20 Закона, утверждение, принятие международных договоров, которые подлежат утверждению, принятию, осуществляются в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации. В свою очередь, утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера, предусматривающих вступление их в силу после утверждения, принятия, осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых подписаны такие договоры. Следует отметить, что Президент Российской Федерации может принять решение об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью. Аналогичный порядок существует применительно к процедуре присоединения Российской Федерации к международным договорам (ст. 21 Закона).

Нельзя в свете ныне действующего законодательства согласиться с мнением Н. В. Миронова, подчеркнувшего, что «отнесение того или иного международного соглашения к категории межгосударственного, межправительственного или межведомственного соглашения тем самым означает и отнесение их к определенному иерархическому уровню по юридической силе их норм».[*] Как было отмечено, выразить согласие посредством принятия федерального закона можно в отношении межгосударственного, межправительственного и межведомственного договора. В случае, если межведомственное соглашение было, к примеру, ратифицировано, а межправительственное соглашение, в свое очередь, вступило в силу сразу после подписания, то, естественно, в рамках правовой системы России такое межправительственное соглашение должно уступать по юридической силе межведомственному соглашению.

С. Ю. Марочкин подтверждает возможность выражения согласия на обязательность межведомственного договора посредством принятия федерального закона.[*] С. В. Черниченко также допускает возможность выражения согласия Российской Федерацией в отношении межведомственного договора посредством принятия федерального закона, хотя именует эту ситуацию в качестве «необычной».[*] Поэтому, основное внимание при определении иерархической силы правовых норм, содержащихся в международном договоре, следует уделять не категории международного соглашения, а органам, выразившим от имени Российской Федерации согласие на обязательность соответствующего договора.

Трудно полностью согласиться с мнением И.И. Лукашука, отмечающего, что «соглашения межведомственного характера вообще не подпадают под действие ст. 15 Конституции и ст. 5 Закона о международных договорах. Они используются лишь в отношении актов соответствующего ведомства».[*] Действительно, если согласие в отношении межведомственного соглашения было выражено соответствующим федеральным министерством или ведомством, то такое соглашение имеет бoльшую юридическую силу исключительно в отношении нормативных актов, принимаемых данным министерством или ведомством, а также нормативных актов, издаваемых нижестоящими органами государственной власти. Однако межведомственное соглашение, согласие в отношении которого Российской Федерацией было выражено посредством принятия федерального закона, должно иметь более высокую иерархическую силу, чем федеральный закон, а также чем иные подзаконные акты.

При разрешении коллизий, возникающих между положениями, содержащимися в международных договорах, ставших частью правовой системы страны, и положениями, зафиксированными в источниках национального права, основное внимание необходимо уделять иерархическом месту органа государства, выразившего согласие от имени Российской Федерации в отношении международного договора.[*] Поэтому при разрешении в рамках правовой системы России противоречий, возникающих между положением договорной нормы международного права и положением внутригосударственного права либо непосредственно между положениями договорных норм международного права, ставшими частью правовой системы России, необходимо определить правовой источник закрепления соответствующих коллидирующих положений правовых норм и, как следствие, орган, издавший источник или выразивший согласие на обязательность международного договора, содержащего соответствующее коллидирующее положение. Определение источника закрепления вышеупомянутых положений позволяет надлежащим образом реализовать, в зависимости от категории рассматриваемых норм,[*] принцип иерархии и/или принцип приоритета применения для разрешения возникших коллизий.

С. Ю. Марочкин в принципе также придерживается данной позиции. Автор подчеркивает, что «межгосударственные, межправительственные и межведомственные ратифицированные и опубликованные договоры имеют приоритет [над законами] и в отношении иных видов нормативных актов», «нератифицированные межгосударственные договоры, очевидно, обладают преимуществом перед подзаконными нормативными актами», «нератифицировнные межправительственные договоры могут устанавливать иные правила, чем в правительственных и нижестоящих нормативных актах», «межведомственные договоры имеют приоритет перед актами соответствующего и нижестоящего уровня в пределах компетенции ведомства».[*] Представляется, что автор, рассматривая вопрос соотношения юридической силы международного договора РФ и внутригосударственных нормативноправовых актов, необоснованно различает договоры, обладающие приоритетом по отношению к законам и/или иным нормативным актам и не обладающие им. Так, в частности, С. Ю. Марочкин указывает, что опубликованные и ратифицированные международные договоры РФ имеют приоритет перед законами и подзаконным актами. «Что касается других видов договоров, — отмечает автор, — то правила их приоритета вытекают не из прямых указаний Конституции или законодательства, а из соотношения иерархии международных договоров и внутригосударственных актов. Как верно подмечено, — далее подчеркивает С. Ю. Марочкин, — система заключаемых договоров находится в прямой связи с системой органов и иерархической «лестницей» издаваемых ими внутренних актов».[*] Буквальное толкование указанной позиции может нас привести к выводу, что под категорией «других видов договоров» понимаются не только нератифицированные договоры, но и неопубликованные. Однако, как выше было отмечено, неопубликованные международные договоры не должны входить в правовую систему государства, и тем более пользоваться каким-либо приоритетом перед внутригосударственными актами. Нельзя также не отметить, что в Конституции РФ (п. 4 ст. 15) предусматривается принцип иерархии; именно этот принцип «пронизывает» соотношение международных договоров РФ и внутригосударственных нормативных актов. Поэтому утверждение С. Ю. Марочкина о том, что принцип иерархии не характерен для п. 4 ст. 15 Конституции, является не совсем обоснованным. Причем ранее автор прямо подчеркнул обратное, что в п. 4 ст. 15 Конституции РФ предусмотрен принцип иерархии — «более высокого по юридической силе акта».[*]

Следует подчеркнуть, что указанная позиция в отношении иерархической силы положений договорных норм международного права была подтверждена Верховным Судом Российской Федерации. Так, согласно п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 10 октября 2003 года «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор».[*]

Нельзя не отметить, что позиция Верховного Суда РФ применительно к соотношению международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято посредством федерального закона, и закона является последовательной. Так, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 10 от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» «суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации».[*]

Определившись, что реализация принципа иерархии и/или принципа приоритета применения в сфере внутригосударственных отношений положений договорных норм международного права зависит от государственного органа, издавшего (принявшего) соответствующий источник существования правовой нормы либо выразившего согласие на обязательность международного договора РФ, важно рассмотреть случаи возникновения коллизии между положениями, содержащимися в отдельных внутригосударственно-правовых актах, и положениями, зафиксированными в международных договорах РФ, а также коллизии, возникающие непосредственно между положениями международных договоров РФ, ставших частью правовой системы России.