Глава IV соотношение юридической силы источников международного права, ставших частью правовой системы России, и источников национального права Российской Федерации

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Вопрос о соотношении юридической силы источников международного и внутригосударственного права, является одним из основных аспектов процесса взаимодействия международного и национального права. Положения норм международного права, ставшие частью правовой системы государства, входят в систему правовых регуляторов поведения субъектов внутригосударственного права. Естественно, в ходе реализации вышеуказанных положений не исключается возможность возникновения коллизий с нормами национального права. Более того, как будет отмечено ниже, не исключается также возможность возникновения коллизий между отдельными положениями норм международного права, сформировавшими правовую систему государства. Поэтому вопрос о юридической силе положений, содержащихся в международно-правовых нормах, носит не столько теоретический, сколько практический характер.

В первую очередь, следует подчеркнуть, что объективно невозможно появление коллизии между нормой международного права и нормой, содержащейся в источниках национального права государства.[*] Международно-правовая норма и норма внутригосударственного права являются нормами различных правовых систем, которые могут взаимодействовать, как было отмечено выше, но не коллидировать друг с другом. С. В. Черниченко пишет, что «когда говорят о приоритете международно-правовых норм, договорных или договорных и обычных, в случае их расхождения с нормами внутригосударственного права, то под этим следует понимать, если придерживаться дуалистической концепции, приоритет «переадресованных», трансформированных, ставших внутригосударственными норм, то есть приоритет одних норм внутригосударственного права перед другими в случае возникновения коллизий между ними». [*]Н.В. Миронов, рассматривая реализацию принципа иерархичности норм международного права применительно к ст. 103 Устава ООН, отмечает, что «утверждение иерархического приоритета норм Устава ООН перед всеми другими договорными обязательствами отнюдь не означает установления иерархичного первенства норм Устава ООН над конституциями и национальным законодательством государств по той причине, что речь идет о двух различных, не обусловливающих и тем более не подчиненных друг другу системах права — международного, с одной стороны, и внутригосударственного — с другой».[*] Автор подчеркивает, что «будучи самостоятельными и независимыми правовыми категориями, национальное и международное право и их нормы не могут находиться в иерархической зависимости друг от друга».[*] Е. Т. Усенко подчеркивает, что «международное право не может «ломать» национальное право, ибо оно суть межгосударственное право».[*] Л. П. Ануфриева также отмечает, что «следует каждый раз определять, о коллизиях между какими правовыми нормами может правомерно идти речь в подобных случаях. Если быть последовательным и точным в понятиях, то следует исключить «коллизионность» между нормами международного договора или обычая и национально-правовыми нормами, но вести речь о расхождениях (коллизиях) между положениями введенных во внутригосударственную сферу международно-правовых актов и предписаниями национального права».[*]

Нельзя согласиться с авторами, которые, не принимая во внимание вышеупомянутую оговорку, рассматривают возможность появления коллизий между нормами международного и внутригосударственного права. Причем речь, естественно, в данном случае идет об авторах, которые придерживаются позиции непосредственного действия норм международного права в сфере внутригосударственных отношений. И. П. Блищенко, не соглашаясь с Е. А. Коровиным в отношении того, что международное и внутригосударственное право не должны «иметь превосходства одного над другим», отмечает, что «как показывает анализ практики, превосходство есть; задача заключается в том, чтобы показать характер превосходства».[*] С. Ю. Марочкин, анализируя принципы соотношения международного договора РФ и источников внутригосударственного права, отмечает, что «из того, что нормы МП в процессе их действия в правовой системе РФ не становятся нормами внутреннего права, а источник МП — источниками права России, очевидно, вытекает, что они не выстраиваются и в один иерархический ряд соподчинения внутригосударственных нормативных актов, что вопрос соотношения их юридической силы регулируется прежде всего не правилами коллизий для норм и актов одного уровня и одной правовой системы, а принципом соотношения международного и российского права», «межгосударственные, межправительственные и межведомственные ратифицированные и опубликованные договоры имеют приоритет [как в отношении законов так] и в отношении иных видов [внутригосударственных] нормативных актов».[*] Коллектив авторов учебника «Международное право» под ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова, выступая за непосредственное действие норм международного права в сфере отношений, регулируемых национальным правом, также рассматривает возможность существования коллизий между нормами международного и внутригосударственного права.[*]

Дж. Карье, фактически выступающий за непосредственное действие норм обычного и договорного международного права, подчеркивает возможность коллизий между нормами международного и внутригосударственного права. Одновременно автор исходит из позиции, что иерархический приоритет норм международного права над противоречащими им национально-правовыми нормами в сфере межгосударственных отношений (ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года) не предрешает с необходимостью аналогичный иерархический приоритет в сфере внутригосударственных отношений.[*]

Коллизии между правовыми нормами могут возникнуть только в том случае, если эти нормы регулируют одну и ту же категорию социальных отношений: либо отношения между субъектами международного права, либо отношения, складывающиеся между субъектами внутригосударственного права. Если исходить из предпосылки, что нормы, являющиеся элементами различных правовых систем, имеют возможность коллидировать, то подразумевается, что коллизии возникают как на структурном уровне норм, так и между различными типами (категориями) «идеальных» социальных отношений, регулируемых такими нормами, а этого по объективным причинам быть не может. В связи с этим в рассматриваемом нами случае в сфере внутригосударственных отношений коллизии объективно могут иметь место только между комплексными нормами, образующимися в правовой системе России вследствие действия отсылки к международному праву, и нормами внутригосударственного права данного государства либо непосредственно между комплексными нормами, возникшими в вышеупомянутом порядке.

Правовая суть коллизии, как правило, заключается в наличии противоречий между нормами, формирующими правовую систему государства. Противоречия должны носить такой характер, который с неизбежностью обусловливает возникновение ситуации, когда применение одной нормы влечет за собой автоматическое нарушение другой нормы. Причем нормы внутригосударственного права и положения норм международного права, ставшие частью правовой системы государства, невозможно истолковать с целью «правового совмещения (примирения). Так, согласно ст. 5 Европейской конвенции о защите прав и свобод человека лицо, обвиняемое в совершении уголовного правонарушения, может быть заключено под стражу исключительно с санкции суда. Иными словами, данное конвенционное положение, став частью правовой системы России, наделяет лицо при возникновении определенных жизненных обстоятельств субъективным правом требовать, чтобы его арест был санкционирован судом; в свою очередь, государство в лице соответствующих органов обязано реализовать данное право. Однако в ранее действовавшем уголовно-процессуальном законодательстве России предусматривалось санкционирование заключения под стражу лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, органами прокуратуры, которые, как известно, не являются судом по смыслу Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Глава 6 УПК РСФСР).[*] Иными словами, существовало объективное противоречие, которое не могло быть разрешено даже посредством толкования. Конвенция о защите прав и свобод человека вступила в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 года, а новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ, предусматривающий судебное санкционирование заключения под стражу лица, обвиняемого в совершении преступления, был введен в действие с 1 июля 2002 года. Поэтому санкционирование со стороны органов прокуратуры ареста лица, обвиняемого в совершении преступления, на протяжении с 5 мая 1998 года по 1 июля 2002 года являлось бы явным, объективным нарушением ст. 5 Конвенции. Невозможно истолковать ст. 5 Конвенции и соответствующие положения уголовно-процессуального законодательства, чтобы избежать появления правовой коллизии. В связи с этим при ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Российская Федерация сделала оговорку, согласно которой «Российская Федерация заявляет, что положения пунктов 3 и 4 статьи 5 не препятствуют применению нижеследующих положений законодательства Российской Федерации: санкционированного абзацем вторым пункта 6 раздела второго Конституции Российской Федерации 1993 года временного применения установленного частью 1 статьи 11, частью 1 статьи 89, статьями 90, 92, 96, 96.1, 96.2, 97, 101 и 122 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР от 27 октября 1960 года, с последующими изменениями и дополнениями порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления».[*]

Следует также обратить внимание на то, что возникновение коллизии объективно возможно, когда регулирующее воздействие положений норм международного права осуществляется и на внутригосударственные отношения с участием иностранного элемента.[*] Так, например, двусторонние соглашения об избежании двойного налогообложения, объектом регулирования которых являются налоги, уплачиваемые лицами, находящимися на территории договаривающихся государств, в том числе постоянно проживающими на этой территории, могут предусматривать иные правила, чем содержащиеся в налоговом законодательстве государства. Естественно, в этом случае возникает коллизия, которая должна быть разрешена правоприменительным органом.

В Арбитражный суд Приморского края обратилось предприятие с иском к Государственной налоговой инспекции по г. Находка о признании частично недействительным ее решения.

При вынесении решения налоговая инспекция, в частности, руководствовалась Инструкцией Госналогслужбы России от 16 июня 1995 года № 34 «О налогообложении прибыли и доходов иностранных юридических лиц». Согласно данной Инструкции удержание суммы налогов с доходов иностранных юридических лиц от источников в Российской Федерации производится по всем видам доходов во всех случаях выплаты таких доходов, а в случае наличия международного договора, в котором установлены пониженные ставки налогов или полное освобождение от налогообложения в Российской Федерации, возврат излишне удержанного производится в соответствии с п. 6.2 Инструкции. Таким, образом, Инструкция устанавливала обязанность платить налоги во всех случаях.

Однако, в силу п. 1 ст. 11 Конвенции между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 15 февраля 1994 года «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и прирост стоимости имущества», вступившей в силу 18 апреля 1997 года, «проценты, возникающие в одном Договаривающемся Государстве и выплачиваемые лицу с постоянным местопребыванием в другом Договаривающемся Государстве, могут облагаться налогами только в этом другом государстве, если такое лицо имеет право на проценты». Таким образом, в отличие от вышеупомянутой Инструкции, положения международного договора предусматривали право частного лица не платить определенные налоги на доходы в Российской Федерации и, как следствие, последняя (Российская Федерация) не имела права взыскивать такие налоги с частного лица.

Принимая во внимание, что судом первой инстанции не были учтены, в частности, положения данного международного договора, Высшим Арбитражным Судом РФ постановлением от 25 апреля 2000 года по делу № 5029/99 судебные акты нижестоящих инстанций были отменены и дело направлено на рассмотрение в суд первой инстанции.[*]

Как видно, положения международного договора РФ предусматривали иные положения применительно к порядку налогообложения иностранных юридических лиц, нежели внутригосударственный нормативно-правовой акт. Возникшая коллизия справедливо была разрешена в пользу международного договора РФ, обладающего более высокой иерархической силой в рамках правовой системы России.

Когда речь идет о возможном возникновении коллизии, то подразумеваются случаи, когда правовые нормы, ставшие частью правовой системы государства, предусматривают один и тот же объект социальных отношений. Поэтому если объект регулируемых отношений различен, то, соответственно, объективно невозможно возникновение коллизии.[*]

Так, в решении от 6 марта 2001 года Верховный Суд РФ указал, что доводы заявителя о противоречии Конвенции о дорожном движении и Приложения № 12 к «Инструкции об организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения», являются необоснованными, так как ст. 41 вышеупомянутой Конвенции регулирует статус водительского удостоверения, а заявитель, в свою очередь, обжалует незаконность выдачи «временного разрешения на право управления транспортными средствами». То есть правовой статус временного разрешения не тождественен правовому статусу водительского удостоверения, установленному в ст. 41 Конвенции о дородном движении, и, таким образом, условия действительности водительского удостоверения не применимы к временному разрешению на право управления транспортным средством.[*]

Объект сравниваемых правовых норм различен: в одном случае объект связан с водительским удостоверением, а в другом — с временным разрешением на право управления транспортным средством, и поэтому объективно невозможно говорить здесь о наличии коллизий.

В определении от 28 февраля 2002 года Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении кассационной жалобы заявителей на решение Верховного Суда РФ от 26 декабря 2001 года по делу о признании недействительным Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории г. Байконура» как противоречащего Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе г. Байконур. В указанном кассационном определении было отмечено отсутствие каких-либо противоречий между обжалуемым внутригосударственным нормативно-правовых актом и международным договором. Так, в частности, Суд указал, что «отвергая как необоснованный довод заявителей о несоответствии этого Постановления Соглашению (международному договору РФ), Верховный Суд РФ [по первой инстанции] правильно сослался на то, что согласно п. 1 ст. 7 Соглашения глава городской (г. Байконура) администрации предоставляет в соответствии с законодательством Российской Федерации налоговые и иные льготы предприятиям с учетом значения их деятельности для населения города в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета». Приведенная норма международного договора РФ в отличие от действующего налогового законодательства предоставляла главе городской администрации право применения налоговых льгот предприятиям, то есть ввела новый субъект, компетентный принимать решение о предоставлении таких льгот. Остальные же условия предоставления налоговых льгот Соглашение (как это следует из п. 1 ст. 7) связало с необходимостью соответствия их законодательству».[*]

Следовательно, Соглашение в рассматриваемой части не предусматривало иного, чем национальное законодательство России, порядка и условий предоставления льгот. Речь шла исключительно о наделении органа муниципальной власти возможностью предоставлять льготы согласно законодательству РФ. В свою очередь, обжалуемое Постановление Правительство РФ, принятое в соответствии с законами РФ, регулировало именно порядок предоставления налоговых и иных льгот. Таким образом, объект сравниваемых правовых норм различен и, в силу этого, здесь также невозможно говорить о наличии каких-либо противоречий.

По одному из дел, рассмотренных Верховным Судом России, заявители просили признать недействующим Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 года № 285 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 23 марта 2001 года № 229», поскольку оно противоречит Конституции РФ, Федеральному закону «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», иным законам Российской Федерации, а также Соглашению между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Объединенным Пенсионным фондом персонала Организации Объединенных Наций от 10 октября 1980 года «О передаче пенсионных прав в целях обеспечения их преемственности».

Согласно этому Соглашению, участники Пенсионного фонда ООН получили право на выбор пенсионного обеспечения: в соответствии с положениями Пенсионного фонда ООН или в соответствии с советским законодательством. В последнем случае средства, положенные участнику, переводились в Фонд социального страхования СССР. Согласно ст. IV Соглашения, стаж работы в ООН засчитывался в стаж, дающий право на пенсию по законодательству СССР, а сумма, переведенная Пенсионным фондом ООН, должна была учитываться при определении вида и размера пенсии по законодательству СССР. При этом решение вопроса о том, в каком объеме данная сумма должна приниматься при назначении советской пенсии, Соглашением было оставлено на усмотрение Правительства СССР.

Являясь правопреемником СССР[*] по указанным правоотношениям, Российская Федерация в лице Правительства РФ в пределах предоставленных ему полномочий для реализации права бывших сотрудников международных организаций системы ООН, предусмотренного упомянутым международным соглашением, 23 марта 2001 года издало Постановление № 229, которое впоследствии было приведено в соответствие с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», оспариваемым Постановлением.

В решении особо было подчеркнуто, что оспариваемое заявителями Постановление Правительства РФ не противоречит вышеуказанному международному договору, так как последний не устанавливает размер доплаты к пенсии, подлежащей выплате гражданам из числа бывших сотрудников международных организаций системы ООН.[*]

Таким образом, объект правоотношений, регулируемых оспариваемым Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2002 года № 285 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 23 марта 2001 года № 229», не совпадает с объектом правоотношений, регулируемых комплексной нормой, включающей положения, содержащиеся в Соглашении между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Объединенным Пенсионным фондом персонала Организации Объединенных Наций от 10 октября 1980 года «О передаче пенсионных прав в целях обеспечения их преемственности», ставшим частью правовой системы Российской Федерации, и, как следствие, отсутствуют какие-либо основания для возникновения правовой коллизии.

В определении от 9 марта 2005 года по делу № 19-Г05-1 Верховный Суд РФ, рассматривая дело в кассационном порядке, подчеркнул, что «суд правильно пришел к выводу, что не может быть основанием для признания недействующим оспариваемого Закона [Закон Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края] ссылка в заявлениях на нормы статьи 3 Протокола № 1 от 20.03.1952 к Конвенции Совета Европы «О защите прав человека и основных свобод», т. к. речь в ней идет о праве на свободные выборы народом органов законодательной власти, а представительные органы местного самоуправления органами законодательной власти не являются, а Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, ратифицированная Федеральным законом от 2 июля 2003 года, также не касается вопросов, реализованных в оспариваемом краевом Законе».[*]

Следовательно, объект отношения, регулируемого оспариваемым Законом, не соответствует объекту отношения, регулируемого положениями, содержащимися в вышеприведенных источниках международного права, ставших частью правовой системы России.

Отсутствие какой-либо коллизии между нормой внутригосударственного права и положением, содержащимся в нормах международного права, было констатировано при рассмотрении Верховным Судом РФ вопроса о признании недействительными (незаконными) п/п «и» п. 7 «Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию».

Ц. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительными (незаконными) п/п «и» п. 7 «Правил исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при назначении пособий по государственному социальному страхованию», утвержденных Постановлением Совета Министров СССР от 13 апреля 1973 г. № 252 и ч. 2 пункта 16 Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 13 декабря 1979 г. № 1117 «О дальнейшем укреплении трудовой дисциплины и сокращении текучести кадров в народном хозяйстве», ссылаясь на то, что положения оспариваемых нормативных правовых актов не соответствуют действующему законодательству и нарушают права заявителя на свободное распоряжение своими способностями к труду.

Верховный Суд РФ, отказывая заявителю в удовлетворении его жалобы, в решении от 20 августа 2002 года по делу № ГКПИ2002-771 отметил, что «Трудовой кодекс Российской Федерации не регулирует отношения об обязательном социальном страховании, поэтому доводы заявителя о несоответствии положений оспариваемых нормативных актов ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах ст. ст. 2, 4, 21, 80 Трудового кодекса Российской Федерации и нарушении прав заявителя на свободное распоряжение своими способностями к труду не основаны на законе. Связь отношений по обеспечению прав на обязательное социальное страхование работников с трудовыми отношениями отнюдь не предполагает их правовое регулирование непосредственно и в зависимости от норм трудового права».[*]

Важно подчеркнуть, что коллизия может возникнуть между нормой внутригосударственного права и комплексной нормой, содержащей договорные положения международного права, только в том случае, когда соответствующие договорные положения были официально опубликованы. В противном случае, как неоднократно указывалось выше, правоприменитель не должен принимать участие в реализации таких комплексных норм и, как следствие, не должен разрешать коллизии, возникшие между нормой национального права и комплексной нормой, предусматривающей официально неопубликованные положения международного договора.

Как подчеркивалось выше, образуемая в правовой системе комплексная правовая норма, обладая своей структурой — гипотеза, диспозиция, санкция, — предусматривает модель «идеального» отношения, которая, в свою очередь, включает: а) субъектов, б) субъективные права и обязанности, которыми наделяются соответствующие субъекты, в) объект, то есть то, по поводу чего возникают отношения и г) юридические факты, то есть те жизненные обстоятельства, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих отношений. Когда в реальности возникает общественное отношение (между конкретными лицами, с конкретными жизненными обстоятельствами, конкретным объектом), которое содержит в себе все элементы «идеального» отношения, то можно говорить о возникновении правоотношений.[*]

Поэтому когда возникают реальные (конкретные) общественные отношения, которые, по мнению внутригосударственного правоприменителя, должны быть урегулированы или комплексной нормой, или внутригосударственной нормой, то объективно коллизия между вышеупомянутыми правовыми нормами может возникнуть на уровне субъективных прав и обязанностей. В свою очередь, как было подчеркнуто выше, по объекту отношений противоречий не должно быть, так как если объекты различны, то, следовательно, объективно не могут возникнуть противоречия между рассматриваемыми правовыми нормами. Применительно к субъектам правоотношений также необходимо отметить, что коллизия в этом случае не может возникнуть, так как если различны субъекты, даже при совпадающем объекте правоотношений, то правоприменитель должен руководствоваться той нормой, состав элементов которой соответствует фактически возникшим отношениям. Различие в субъектах отношений, регулируемых правовыми нормами, свидетельствует о наличии различных правовых норм, которые объективно не имеют возможности коллидировать друг с другом. Если речь идет о юридических фактах, то, представляется, что и в этом случае нельзя говорить о наличии коллизии, так как различные юридические факты при наличии одинаковых объектов и субъектов правоотношений, как правило, обусловливают различный объем субъективных прав и обязанностей. Поэтому юридические факты также не продуцируют возникновения самостоятельного вида правовых коллизий.

Т. и М. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании не соответствующим действующему законодательству распоряжения Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р, ссылаясь на то, что реализация указанного решения Правительства приведет к дальнейшему обострению проблемы радиационного загрязнения и нарушению прав граждан Уральского региона на благоприятную окружающую среду и иных неимущественных прав, что противоречит законодательству Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные требования, Верховный Суд РФ в решении от 26 февраля 2002 года по делу № ГКПИ2001-1660[*] подчеркнул, что «в соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы граждан, может быть признан судом недействительным.

Правительство Российской Федерации 15 октября 1998 г. издало распоряжение № 1483-р, которым в соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» разрешен прием на переработку ограниченного количества отработавшего ядерного топлива из Венгерской Республики в порядке, определенном решением Минатома России, Госкомэкологии России и Госатомнадзора России по организации приема ограниченного количества отработавшего ядерного топлива атомной электростанции «Пакш», сооруженной при технической помощи СССР в Венгерской Республике, от 16 июля 1997 г.

В силу ст. 9 ФЗ «Об использовании атомной энергии» Правительство РФ в области использования атомной энергии решает вопросы ввоза в Российскую Федеральную отработавшего ядерного топлива в целях его переработки, включая технологический процесс временного хранения до его переработки, в соответствии с законом.

Согласно статье 1 Протокола к Соглашению между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Революционным Рабоче-крестьянским правительством Венгерской Народной Республики о сотрудничестве в сооружении атомной электростанции в Венгерской Народной Республике от 28 декабря 1966 г., подписанного Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики 1 апреля 1994 г., соответствующие организации Российской Федерации будут принимать отработавшее ядерное топливо АЭС «Пакш» в виде тепловыделяющих сборок и регулирующих кассет после пятилетней выдержки на АЭС «Пакш» в течение всего периода эксплуатации АЭС «Пакш» на условиях, аналогичных приему отработавшего ядерного топлива из других стран по межправительственным соглашениям, заключенным СССР до 31 декабря 1991 г.

Указом Президента РФ от 21 апреля 1993 г. № 472 подтверждено выполнение Российской Федерацией как государством — продолжателем СССР обязательств, вытекающих из межправительственных соглашений о сотрудничестве в сооружении атомных электростанций за рубежом, заключенных СССР до 1991 г. и предусматривающих, в частности, поставки ядерного топлива из России и возврат в Россию на переработку отработавшего ядерного топлива этих атомных электростанций.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., в ч. 4 статьи 15 устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Правительство Российской Федерации, выполняя межправительственные соглашения, заключенные СССР до 1991 г., в которых не предусмотрены условия возврата государству — поставщику отработавшего ядерного топлива образующихся при его переработке радиоактивных отходов и продуктов переработки, решение этих вопросов в каждом конкретном случае должно решать с учетом требований ст. 48 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 48 настоящего Федерального закона ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта. Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации.

Необходимость проведения государственной экологической экспертизы при ввозе в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для их переработки на основе международных договоров Российской Федерации также была предусмотрена статьей 4 Федерального закона «О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 10 июля 2001 г. № 93-ФЗ.

Согласно ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174ФЗ обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

Заинтересованное лицо не представило суду доказательств того, что государственная экологическая экспертиза проекта распоряжения Правительства РФ о разрешении приема на переработку ограниченного количества отработавшего ядерного топлива проводилась.

Из содержания оспариваемого распоряжения следует, что прием на переработку ограниченного количества отработавшего ядерного топлива осуществляется в порядке, определенном решением Минатома России, Госкомэкологии России и Госатомнадзора России. Решением Минатома России, Госкомэкологии России и Госатомнадзора России по организации приема ограниченного количества отработавшего ядерного топлива атомной электростанции «Пакш», сооруженной при технической помощи СССР в Венгерской Республике, от 16 июля 1997 г. предусмотрен прием в виде исключения ОЯТ АЭС «Пакш» в количестве 3550 отработавших сборок в переходный период на условиях предшествующей практики, т. е. без последующего возврата отверженных радиоактивных отходов и продуктов переработки в Венгерскую Республику.

Распоряжение Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р, являющееся ненормативным актом, опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 19 октября 1998 г. № 42 и доведено до сведения неопределенного круга лиц. Вместе с тем в данном акте имеется ссылка на решение Минатома России, Госкомэкологии России и Госатомнадзора России от 16 июля 1997 г., которое не было опубликовано Прием на переработку отработавшего ядерного топлива осуществляется ПО «Маяк», расположенным в Челябинской области».

Таким образом, Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» установил обязательное условие — проведение государственной экологической экспертизы (юридический факт) — для ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для их переработки. Указанное условие отсутствовало в соответствующих международных договорах РФ, ставших частью правовой системы России. В связи с тем, что вышеупомянутое условие предусматривалось в федеральном законе, а соответствующие международные договоры не были ратифицированы, Верховный Суд РФ справедливо разрешил возникшую коллизию в пользу положений, содержащихся в Федеральном законе. Одновременно коллизия на уровне юридических фактов привела с необходимостью к коллизии на уровне субъективных прав и обязанностей. Государство в лице своих органов, осуществив проведение государственной экологической экспертизы и получив положительное ее заключение, получает субъективное право на транспортировку в Россию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для их переработки. Данному праву корреспондируется обязанность частных лиц подчиниться указанному субъективному праву. Обязанность подчиниться праву государства на транспортировку вышеупомянутых материалов косвенно следовала также из положений, содержащихся в международном договоре. Учитывая, что объем обязанностей подчиниться транспортировке из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для их переработки различен (в одном случае требуется проведение экспертизы, а в другом — такой необходимости нет), то возникшая коллизия, установленная благодаря нижеописываемому принципу необходимого возложения на частное лицо обязанностей, была разрешена в пользу Федерального закона, обладающего более высокой иерархической силой, нежели международный договор, согласие в отношении которого не было выражено в форме закона.

Нельзя также не обратить внимания на следующее обстоятельство. В силу ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека могут быть ограничены исключительно федеральным законом. В свою очередь, вышеуказанный Федеральный закон предусматривал право частного лица требовать проведения данной экспертизы при наличии вышеупомянутой транспортировки. Обжалуемые нормативно-правовые акты, позволяющие транспортировку без проведения экспертизы, были приняты Правительством РФ, иными органами исполнительной власти без учета положений, зафиксированных в Федеральном законе. Иными словами, обжалуемые нормативно-правовые акты в нарушение Конституции РФ ограничивали соответствующие права частных лиц. Поэтому и по данному основанию были удовлетворены обоснованные требования заявителей.