Понятие, виды и стадии правотворчества.

(Л.А. Морозова, Алексеев)

Правотворчество – одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм.

Правотворчество – это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные органы (органы местного самоуправления, профсоюзы), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Виды правотворчества:

В зависимости от субъекта правотворчества:

· Законотворчество – занимаются представительные законодательные органы государства, избираемые населением и обладающие правом принимать от имени народа акты высшей юридической силой - законы;

· Подзаконное правотворчество – осуществляется органами исполнительной власти, предназначено для детализации законов, их конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реагирования;

· Правотворчество органов МСУ – можно отнести к делегированному. Государство наделило своим законодательством представительные органы МСУ и должностных лиц муниципальных образований правом принимать НПА по вопросам местного значения. Эти акты обязательны для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования, но могут быть обжалованы в суд;

· Непосредственное правотворчество народа (референдум) – высшая форма прямого (непосредственного) выражения воли народа по проектам ключевых законов и иных гос. решений, а сам народ – самостоятельный субъект правотворчества.;

· Делегированное правотворчество – можно считать правотворчество органов МСУ, т.к. эти органы не входят в гос.систему, но вправе принимать НА по вопросам местного значения. За рубежом распространена практика передачи парламентом права издания законов правительству по определённому кругу вопросов на конкретный срок и под контролем правительства. При этом не допускается субделегация, т.е. передача правительством делегированных ему законодательных полномочий другим органам.;

· Локальное правотворчество – реализация правомочий на издание НПА отдельными учреждениями, организациями коммерческого или иного характера Чаще всего данные акты издаются в форме уставов, положений, правил, приказов, распоряжений.

Нормативные правовые акты являются продуктом особого рода деятельности – нормотворчества (правотворчества). Нормотворчество – основной путь воздействия на общественные отношения, главное средство придания праву юридической силы. Нормотворчество в правовой сфере – государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон.

Формы нормотворчества:

· непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов;

· санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая;

· непосредственное правотворчество народа

 

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый – предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты – лидеров, средства массовой информации, науку – может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.

Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.

Первая стадия: внесение в правотворческий орган проект» закона субъектом правотворческой инициативы. Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. В силу сказанного часто законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьих-либо интересов появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

Депутат парламента также имеет право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность весьма ограничена, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или есЛи законопроект не поддерживает правительство или президент.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:

а) принятие законопроекта в первом чтении;

б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

Четвертая стадия: принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении. В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента – один из необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы еще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции – 15 дней с момента внесения, в Германии – 6 недель, в Испании – до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями – четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня – между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.