Глава 2. Территориальные основы местного самоуправления

И ТИПЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

 

Вопрос о территориальной организации местного самоуправления, т.е. о территориях муниципальных образований, имеет чрезвычайное значение в контексте муниципального управления в целом и управления земельными отношениями в частности. Это обусловлено следующими причинами.

1. Как отмечалось выше, муниципальное образование есть, по своей сути, населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Следовательно, территория - не просто одна из характеристик муниципального образования, но его институциональная основа (нет территории - нет муниципального образования и, соответственно, нет местного самоуправления).

2. Юрисдикция органов местного самоуправления распространяется на всю территорию муниципального образования. Это означает, что пределы действия локальных правовых актов определяются границами муниципального образования. Таким образом, установление границ чрезвычайно важно с точки зрения пространственной (территориальной) компетенции органов местного самоуправления.

3. Поскольку органы местного самоуправления вправе реализовывать определенные полномочия не только в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и в отношении расположенных на территории (в границах) муниципального образования земель, принадлежащих иным лицам (государству, физическим и юридическим лицам), юрисдикция имеет и чисто практическое значение. Так, к примеру, реализация распорядительных функций в отношении неразграниченных земель либо выкуп земельных участков у частных лиц для муниципальных нужд возможны только применительно к землям, входящим в состав территории муниципалитета.

4. Практическое значение установления территорий и границ муниципальных образований важно и с точки зрения территориального планирования, градостроительства и застройки. Органы местного самоуправления, планируя развитие, как правило, ограничены своей территорией (безусловно, в рамках территориального и регионального планирования должны активно использовать и механизмы межмуниципальной кооперации, однако это не отменяет пространственных пределов юрисдикции в целом и обязательности документов территориального планирования в частности). В то же время существует и определенная обратная зависимость - градостроительная документация может влиять на формирование границ муниципального образования (речь об этом пойдет ниже).

5. В некоторых случаях территория муниципального образования непосредственно или опосредованно влияет на особенности правового регулирования местного самоуправления и (или) управления земельными отношениями (к примеру, если речь идет о малонаселенных или плотно населенных территориях, труднодоступных территориях, заповедных территориях и т.п.).

Представляется, что перечисленные факторы свидетельствуют о необходимости уделить пристальное внимание вопросу о территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, следует заметить, что в настоящее время в России наблюдаются попытки изменения существующей территориальной основы местного самоуправления, также требующие оценки как с точки зрения соответствия законодательству и общеевропейским тенденциям, с одной стороны, так и с точки зрения перспектив развития.

 

Правовое регулирование территориальных основ

местного самоуправления

 

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации: в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (ст. 10). Это означает, что независимо от воли органов государственной власти, местного самоуправления или самого населения отказаться от реализации права на местное самоуправление на территории невозможно. Вся территория Российской Федерации должна состоять из муниципальных территорий. Таким образом, в качестве территориальной основы местного самоуправления определены: 1) поселения (городские и сельские), 2) муниципальные районы, 3) городские округа и 4) - только для городов Москвы и Санкт-Петербурга - внутригородские территории. С точки зрения допустимости осуществления местного самоуправления в перечисленных типах (уровнях) муниципальных образований новая редакция Закона не является принципиальной новеллой - эта возможность существовала и в рамках Закона 1995 г. <1>. Однако с принятием Федерального закона N 131-ФЗ осуществление местного самоуправления в границах различных типов (уровней) местного самоуправления стало обязательным. Проще говоря, с момента вступления Закона в силу на всей территории России обязательно должны быть созданы муниципальные образования, при этом на подавляющем большинстве территорий местное самоуправление должно осуществляться одновременно на двух уровнях (т.е. в двух типах муниципальных образований) - в поселениях и муниципальных районах. Исключение составляют городские округа (см. ниже) и так называемые межселенные территории, на которых местное самоуправление осуществляется районами, в состав территории которых эти межселенные территории включены. Кроме того, в Законе достаточно четко разграничены вопросы местного значения, за решение которых отвечает каждый тип муниципальных образований (уровень местного самоуправления).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". См., например: Замотаев А., Маркварт Э., Клименко О. Комментарий законодательства Российской Федерации о территориальной организации местного самоуправления // Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления / Под общ. ред. Э. Маркварта. М., 2002. С. 35 - 70.

 

Таким образом, территориальная организация местного самоуправления в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации (исключение составляют субъекты Российской Федерации и отдельные их части с низкой плотностью сельского населения, а также труднодоступные местности, города федерального значения) должна включать поселения (городские и сельские), муниципальные районы и городские округа. При этом "деление" территории субъекта Российской Федерации на различные типы муниципальных образований и установление границ каждого из них не может быть произвольным. В ходе территориальной организации должны: 1) соблюдаться формальные нормы законодательства о территориальной организации - критерии, а также 2) учитываться факторы, позволяющие оптимизировать такую организацию, и 3) соблюдаться определенные процедуры решения территориальных вопросов.

Территориальная организация (территориальные основы) местного самоуправления является одним из институциональных элементов, без которых невозможно осуществление населением своего права на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения (что является сущностным признаком местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона). При этом территориальная основа должна рассматриваться исключительно во взаимосвязи с проживающим на ней населением, ибо только оно является субъектом права местного самоуправления. Наряду с территориальными к институциональным основам следует отнести и организационные основы, т.е. наличие законодательно установленных механизмов и органов, с помощью которых осуществляется местное самоуправление. Материальная основа местного самоуправления - собственность, инфраструктура, финансовое обеспечение - безусловно, играет определяющую роль для успешной реализации задач местного самоуправления, но не может быть признана основообразующим, сущностным элементом местного самоуправления. Применительно к земельным ресурсам это означает, что муниципальное образование вполне может существовать, однако, не имея территории (т.е. установленных границ, внутри которых и существует территория), оно существовать не может. Эта же идея отражена и в новой редакции Закона, устанавливающей положения, в соответствии с которыми собственность и финансы следуют за полномочиями, которыми наделяется соответствующее муниципальное образование (в зависимости от типа).

Все элементы местного самоуправления - территориальную организацию, системы органов и механизмов осуществления местного самоуправления, муниципальную собственность, инфраструктуру, финансовое обеспечение - следует рассматривать не в отрыве друг от друга, а в общем контексте. Этот контекст заключается в том, что формирование (всех!) основ местного самоуправления должно быть подчинено единственной задаче - решению вопросов местного значения в интересах проживающих (или расположенных) на этой территории лиц. Назначение территориальных (равно как и организационных, и материальных) основ местного самоуправления состоит в создании условий для оптимального решения задач местного самоуправления. Иными словами, стержнем, вокруг которого формируются территории местного самоуправления и определяется статус тех или иных муниципальных образований, являются нормы ст. ст. 14 - 16 Закона, устанавливающие круг вопросов местного значения для каждого типа муниципалитетов. Данное положение представляется принципиальным с точки зрения дальнейших рассуждений и принятия конкретных решений.

Второе принципиальное положение заключается в необходимости максимальной объективизации формирования территориальных основ местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Несмотря на наличие ряда конкретных предписаний в самом Законе (ст. 11), у субъектов Российской Федерации (именно они принимают законы, конституирующие создание, границы и статус муниципальных образований) сохранились достаточно широкие возможности выбора решений по установлению границ муниципальных образований и по приданию муниципальным образованиям того или иного статуса. По мнению авторов, субъект Российской Федерации в обязательном порядке должен установить и соблюдать четкие правила, в соответствии с которыми принимаются такие решения. Причем эти правила должны касаться как "материальных" критериев (установления границ и придания статуса), так и процедурных норм (прозрачность принятия решений, заслушивание сторон, вовлечение общественности). Учитывая особую болезненность и широкий общественный резонанс любых решений территориальных вопросов, а также опасность злоупотреблений в этой сфере, необходимо свести до минимума возможность субъективных, волюнтаристских решений. Гарантией обоснованности принимаемых решений должны стать принятие и реализация субъектом Российской Федерации правовых актов, регламентирующих реализацию законодательно установленных критериев, учет факторов при определении границ и придании статуса, а также прозрачные и коллегиальные процедуры выработки и принятия решений.

Общее количество муниципальных образований в Российской Федерации, по данным Министерства регионального развития, составляло на 1 сентября 2010 г. - 23652, а по прогнозу на 1 января 2011 г. - 23323. При этом примечательно, что динамика изменения численности муниципальных образований отрицательна (по сравнению с 2005 г., когда в рамках муниципальной реформы были установлены границы муниципальных образований, их численность сократилась на 3,7%), причем наиболее быстрыми темпами количество муниципалитетов сокращалось в Северо-Западном (- 8,9%), Приволжском (- 8,7%) и Центральном (- 7,2%) федеральных округах. "Рекордсменами" сокращения численности муниципальных образований стали Новгородская область (- 48,6%, т.е. по сути вдвое), а также Костромская, Курская, Нижегородская области, где число муниципалитетов уменьшилось на одну треть <1>. Ниже будет дана собственная оценка подобным процессам и их возможным последствиям.

--------------------------------

<1> Информация о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2010 году // http://msu.minregion.ru.

 

Критерии формирования территориальных основ

местного самоуправления: содержательные

и формально-юридические аспекты

 

В основу формирования территорий муниципальных образований должны быть положены определенные критерии. Иначе говоря, территориальные основы должны формироваться с соблюдением установленных критериев, которые, в свою очередь, должны способствовать оптимальному в существующей ситуации решению вопросов местного значения самим населением и в его интересах.

С содержательной точки зрения критериями являются:

1) доступность, демократичность, приближенность к населению, с одной стороны, и

2) эффективность решения вопросов местного значения, с другой стороны.

Между названными критериями существует определенное противоречие. Приближение власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к сильному снижению эффективности и рациональности управления. С другой стороны, чрезмерное укрупнение муниципальных образований, направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также является ошибочным путем, ибо в данном случае происходит "отрыв" местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей участия последнего в самоуправлении, отчуждение власти от ее носителя. Следует отметить, что эффективность решения вопросов местного значения не следует автоматически приравнивать к экономической целесообразности, определяемой по так называемой экономии на масштабе.

Соблюдение обоих критериев возможно только при условии нахождения баланса, когда местное самоуправление будет осуществляться на территориях, с одной стороны, позволяющих населению принимать участие в решении вопросов местного значения (не только путем избрания органов местного самоуправления, но и непосредственно), а власти - быть доступной, близкой к населению, а с другой стороны, обеспечивающих эффективную организацию решения этих вопросов в интересах населения. Формирование территориальных основ местного самоуправления есть искусство нахождения баланса между данными критериями в интересах оптимального решения вопросов местного значения. Сами названные критерии требуют формализации, закрепления в правовых нормах. Частично такая формализация критериев сделана в ч. ч. 1, 2 ст. 11 Закона. На уровне субъекта Российской Федерации необходимо обеспечить реализацию соответствующих норм о территориальной организации, которые нередко допускают различное толкование. В целях правильного применения этих норм, а также разработки необходимых норм на уровне субъекта Российской Федерации ниже эти критерии будут рассмотрены более подробно.

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает возможность разграничения региональными законами всей территории субъекта Российской Федерации между городскими и сельскими поселениями, а также объединения групп поселений в муниципальные районы. Наряду с городскими и сельскими поселениями и муниципальными районами отдельные городские поселения при наличии соответствующих предпосылок могут наделяться статусом городских округов. В ходе недавно прошедшей муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласно п. 1 ч. 1 ст. 85 Закона должны были в срок до 1 января 2005 г. установить в соответствии с требованиями данного Закона границы муниципальных образований и наделить их соответствующим статусом. Это означает, что законами субъектов Российской Федерации должны были устанавливаться границы и определяться статус не только вновь создаваемых, но и действовавших на 8 октября 2003 г. муниципальных образований с учетом критериев, определенных ч. 1 ст. 11 Закона.

В ст. 11 изложены требования, определяющие: 1) оптимальное количество жителей сельских поселений (с учетом плотности населения в данной местности), 2) состав территории городского поселения, 3) критерии пешеходной и транспортной доступности административного центра сельского поселения и района, 4) критерии установления границ муниципального района и 5) наделение городского поселения статусом городского округа. Статья 11 почти не содержит прямых директив, предлагая субъектам Российской Федерации ориентиры для определения границ территорий каждого типа муниципальных образований с наделением их определенным статусом. Главные критерии изложены выше: это - доступность власти населению и возможность самостоятельного решения каждым муниципальным образованием установленных Законом вопросов местного значения.

При определении территорий вновь создаваемых муниципальных образований - поселений следует руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 11 Закона:

"1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;...

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района".

С точки зрения земельных отношений наибольший интерес представляют требования, изложенные в п. 3. Речь здесь идет о различных категориях земель, которые включаются в границы территорий поселений, а именно: 1) об исторически сложившихся землях населенных пунктов, 2) прилегающих к ним землях общего пользования, 3) территориях традиционного природопользования населения соответствующего поселения, 4) рекреационных землях и 5) о землях для развития поселения. Безусловно, большинство из перечисленных категорий носят оценочный характер, в связи с чем не исключены споры об отнесении тех или иных земель к территориям соответствующих (соседствующих) муниципальных образований. Как показывает опыт, наиболее сложно подобные вопросы решаются там, где относительно немного земель, которые пригодны для проживания, экономической деятельности (в первую очередь сельского хозяйства, иного природопользования) и отдыха <1>. Особую сложность вызывает толкование юридической формулировки - "земли для развития поселений" применительно к сельским поселениям. В части городских поселений и округов при толковании данной нормы необходимо использовать подходы, заложенные в п. 5 анализируемой статьи, которая говорит о территории, охватываемой генеральным планом поселения, включающим земли, необходимые для развития его социальной, транспортной и иной (к примеру, коммунальной) инфраструктуры.

--------------------------------

<1> Немалое количество подобных конфликтов, возникающих в связи с определением границ муниципальных образований в республиках Северного Кавказа, описано в книге: Стародубская И., Миронова Н. Муниципальная реформа в республиках Южного федерального округа. М.: ИЭПП, 2010.

 

Кроме того, следует особо упомянуть и п. 4 цитируемой статьи. Здесь речь идет о том, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Иначе говоря, территория муниципального образования - это конгломерат земельных участков, принадлежащих на праве собственности государству, муниципалитету, физическим и юридическим лицам, неразграниченных земель (Соответственно, в силу прямого указания закона по существу отнесенных к федеральной собственности), а также бесхозяйных земельных участков. Как отмечалось выше, Закон вполне допускает ситуацию, когда в границах территории муниципального образования может не быть ни одного земельного участка, находящегося в собственности самого муниципального образования. Целевое назначение земель также не является определяющим для включения либо невключения соответствующих участков в границы территории муниципального образования. Так, к примеру, в границах городских поселений и городских округов вполне могут находиться земли сельскохозяйственного назначения (при условии соответствия названных муниципальных образований всем прочим критериям, изложенным в Законе).

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 11 территории с низкой плотностью населения могут не разграничиваться целиком между поселениями. На них формируются отдельные поселения, а территории, не вошедшие в границы поселений, определяются как межселенные территории. На малонаселенных территориях в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 территории отдельных поселений и межселенные территории включаются в состав муниципальных районов.

На территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях в соответствии с законом субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (п. 8 ч. 1 ст. 11). В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 11 на территориях с низкой плотностью населения или в труднодоступных местностях сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек в соответствии с принятыми на сходах граждан решениями могут не наделяться статусом поселения; данные населенные пункты могут не входить в состав поселений, а быть включенными в состав межселенных территорий.

Согласно ч. 2 ст. 15 на межселенных территориях и в указанных сельских населенных пунктах, не наделенных статусом поселения, все полномочия органов местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления муниципального района. Все без остатка малонаселенные территории (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения) независимо от формы собственности на земельные участки (в том числе земли государства - к примеру, лесной фонд, водные объекты и т.п.) должны быть включены в состав муниципальных районов. Особое внимание следует обратить на то, чтобы не оставалось территорий, не включенных в состав муниципальных районов, поскольку иное, как отмечено выше, будет противоречить требованию ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 131-ФЗ.

 

Факторы, подлежащие учету при формировании

территорий муниципальных образований

 

Для формирования территориальных основ недостаточно одного лишь формального соблюдения проанализированных норм: в этом случае цель, которой призвана служить территориальная организация местного самоуправления (создание условий для оптимального решения вопросов местного значения), так и не будет достигнута. Поэтому в целях правильного и обоснованного применения формальных критериев представляется необходимым учитывать определенные факторы, влияющие на организацию решения вопросов местного значения. Таких факторов, которые могли бы быть учтены в целях оптимизации территориальной структуры местного самоуправления, может быть довольно много. В то же время очевидно, что чем больше факторов будет приниматься во внимание, тем сложнее принять решение, удовлетворяющее всей их совокупности. В результате возникает необходимость устанавливать "вес" каждого фактора, что - при значительном количестве последних - делает всю процедуру чрезвычайно запутанной и непрозрачной. Поэтому предлагается ограничиться несколькими наиболее значимыми из них, которые следует учитывать при формировании территорий. Важными эти факторы являются постольку, поскольку в наибольшей мере влияют на возможность решения муниципальным образованием вопросов местного значения и на качество услуг, которые должны оказываться соответствующим типом муниципальных образований. Учет соответствующих факторов не отменяет необходимости соблюдения законодательно установленных критериев формирования территорий, а лишь призван способствовать выбору оптимальной территориальной организации местного самоуправления.

К числу основных факторов, подлежащих учету при формировании территорий муниципальных образований, относятся:

1) исторически сложившиеся территории и границы;

2) обеспеченность территории инфраструктурой для решения вопросов местного значения;

3) уровень экономического развития, доходная база и потенциал территории.

Эти три фактора рекомендуется учитывать при определении границ муниципальных образований. Ниже будет сказано несколько слов о возможности учета и других факторов.

Исторически сложившиеся территории и границы. За основу территориальной организации, безусловно, принимается сложившаяся система расселения (населенные пункты) в совокупности с характером проживания и родом деятельности проживающих на территории людей, а также при некомпактном проживании центрами тяготения - для небольших населенных пунктов. Эти же факторы, как правило, учитывались и ранее при территориальной организации местного самоуправления на территории России, в частности при установлении границ местного самоуправления и закреплении статуса тех или иных муниципалитетов. Местное самоуправление на территории России осуществлялось и до принятия анализируемого Закона. Если абстрагироваться от реальных полномочий местных органов власти и порядка их реализации на местном уровне в условиях централизованной системы управления, плановой экономики и полного доминирования партийных органов, то можно сказать, что до 1991 г. с точки зрения территориальной организации существовал некий прототип двухуровневого местного самоуправления. Отдельные вопросы местного значения решались на уровне поселений, другие - на уровне районов. Конечно, границы поселений и районов были рассчитаны не на осуществление местного самоуправления в сегодняшнем контексте, а на организацию партийного и государственного управления. В то же время соответствующие границы, статус, а также вхождение отдельных населенных пунктов в состав тех или иных поселений и районов, если они существовали достаточно долго, внесли вклад в то, что соответствующие территории сегодня зачастую воспринимают себя как единое муниципальное образование, т.е. произошла некоторая самоидентификация населения (местного сообщества). Наконец, планирование и развитие инфраструктуры нередко происходило именно в условиях существования административных границ и по принципу "самообеспечения" (хотя бы на минимальном уровне). Это касалось как транспортного сообщения и дорог, так и объектов социальной и - отчасти - коммунальной инфраструктуры.

Таким образом, предлагается учитывать исторически сложившиеся административные границы и границы муниципальных образований в той степени, в которой они в сочетании с другими важными факторами обеспечивают соблюдение двух основных критериев: доступности и эффективности. Существующие границы не должны рассматриваться как неприкосновенные в условиях реформы, но должны учитываться в качестве одного из основных факторов, определяющих территориальную основу местного самоуправления.

Наличие инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения. Поскольку территориальная организация местного самоуправления призвана создавать условия для оптимального решения вопросов местного значения, то среди факторов, влияющих на эффективность такого решения, важное место занимает обеспеченность объектами инфраструктуры, с помощью которых, собственно, и решается большинство этих задач.

При этом, однако, следует учитывать, что:

1) наличие объектов инфраструктуры не носит институционального значения для местного самоуправления (см. выше), они (объекты) должны следовать за полномочиями, т.е. отсутствие всего набора необходимых объектов инфраструктуры не может служить препятствием для формирования на соответствующей территории муниципального образования;

2) большое значение в решении вопросов местного значения, особенно на поселенческом уровне, должно приобрести межмуниципальное сотрудничество в различных формах, в том числе и путем совместного строительства или совместной эксплуатации объектов инфраструктуры, что зачастую гораздо более эффективно, нежели эксплуатация этих объектов каждым поселением (это же касается и районов); соответственно, при принятии решения необходимо учитывать и наличие инфраструктуры на соседних территориях (с учетом критериев доступности и эффективности);

3) не имеет значения, в чьей собственности находятся те или иные объекты коммунальной инфраструктуры - муниципальной, государственной, частной или смешанной; решение вопросов местного значения может осуществляться как с использованием собственно муниципальной собственности (в том числе собственных хозяйствующих субъектов), так и на условиях частнопубличного партнерства (с привлечением частных хозяйствующих субъектов и принадлежащих им объектов), что зачастую гораздо более эффективно; значение имеет лишь факт нахождения на соответствующей территории объектов инфраструктуры, используемых или могущих быть использованными для решения вопросов местного значения, а также принципиальная возможность их использования для оказания муниципальных услуг;

4) в контексте данного фактора следует проводить различие между долго (сложно) возводимыми и дорогостоящими объектами, с одной стороны, и быстро (легко) возводимыми и менее капиталоемкими объектами, с другой стороны (так, например, возведение линий электропередачи можно отнести ко второй категории, в то время как сети водоснабжения, очистные сооружения, мусороперерабатывающие заводы - к первой); отсутствие большого количества объектов первой категории при одновременном отсутствии возможностей использования подобных объектов, расположенных на соседних территориях, может существенно влиять на территориальную организацию местного самоуправления.

При выработке профессиональных экспертных оценок рекомендуется проанализировать наличие следующих объектов инфраструктуры:

1) для поселений - это в первую очередь объекты централизованного теплоснабжения (сети и производящие мощности), водоснабжения (сети, водозаборные, водоочистные сооружения), канализации (сети, очистные сооружения), дороги и маршруты общественных перевозок, объекты газоснабжения (как правило, сети), а затем также объекты электроснабжения, библиотеки, учреждения культуры и спорта, места захоронения (кладбища), мусорные полигоны, противопожарное оборудование и др. (ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ, с учетом вышеизложенных принципов);

2) для муниципальных районов - в первую очередь все типы школ, дошкольные учреждения, объекты здравоохранения, дороги, а также маршруты общественных перевозок, объекты переработки и утилизации отходов, объекты газоснабжения и электроснабжения;

3) для городских округов - совокупность объектов, перечисленных в п. п. 1 и 2.

При этом в отношении городских округов следует соблюдать и норму ч. 2 ст. 11 Закона, в соответствии с которой наличие необходимой инфраструктуры должно быть не только у самого округа, но и у прилегающего муниципального района. Данная норма ничего не говорит о необходимости наличия соответствующих типу объектов инфраструктуры у поселений прилегающего района. По существу отсутствие у поселений пригородного района объектов коммунальной инфраструктуры, перечисленных в п. 1, не должно препятствовать приданию статуса городского округа и формированию муниципальных образований поселенческого типа. Строго говоря, данная норма касается только объектов инфраструктуры, предназначенных для решения вопросов районного уровня.

Доходная база и экономический потенциал. При формировании территориальной структуры местного самоуправления необходимо учитывать некоторые положения налогового и бюджетного законодательства, среди которых, с точки зрения воздействия на формирование территориальной структуры, принципиальными являются следующие.

1. Закрепление за местным самоуправлением доходных источников на постоянной основе.

Перечень налоговых доходов бюджетов поселений содержится в ст. 61 Бюджетного кодекса РФ <1>:

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

 

"1. В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

земельного налога - по нормативу 100 процентов;

налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.