Раздел 2. Местное самоуправление и его участие

В ПРАВООТНОШЕНИЯХ

 

Глава 1. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И УЧАСТИЕ В НИХ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ЭЛЕМЕНТ КОМПЕТЕНЦИИ

 

Участие муниципальных образований в земельных правоотношениях не следует рассматривать в отрыве от общих вопросов компетенции муниципалитетов. Это связано с тем, что полномочия органов местного самоуправления в части регулирования названных правоотношений и непосредственного участия в них в значительной мере определяются тем, являются ли данные вопросы частью собственной компетенции местного самоуправления либо относятся к так называемым делегированным государственным полномочиям. Совершенно очевидно, что, когда речь идет о собственной компетенции муниципалитета, органы местного самоуправления гораздо свободнее в принятии управленческих решений по сравнению с ситуациями, когда те или иные земельные вопросы могут решаться ими только в силу прямого указания государства, которое в таких случаях устанавливает, как правило, и объем полномочий, и порядок их реализации. Не менее важно понимать и то, что объем полномочий органов местного самоуправления в значительной мере определяется в зависимости от того, как сформулирован тот или иной вопрос местного значения, в привязке к которому реализуются соответствующие полномочия в земельной сфере. Наконец, необходимо иметь в виду, что объем полномочий напрямую зависит от того, является ли соответствующий объект земельных правоотношений собственностью муниципального образования, собственностью иных лиц (в том числе публично-правовых образований) либо он относится к так называемым неразграниченным землям. Учитывая то, что российский законодатель довольно жестко установил принцип специальной правоспособности муниципальных образований и - как выражение этого принципа применительно к отношениям собственности - целевого назначения муниципальной собственности, немаловажным представляется также выявление фактора соответствия земельных участков как объектов собственности этому принципу. Важность последнего пункта связана в том числе и с тем, что законодательство устанавливает определенные правовые последствия в отношении так называемых непрофильных объектов муниципальной собственности, среди которых могут оказаться и земельные участки. В частности, такие объекты в силу требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <1> подлежат либо перераспределению (разграничению), либо приватизации, либо перепрофилированию. В случае если ни одно из указанных действий не произведено и муниципалитет продолжает оставаться собственником "непрофильных активов", вступают в силу негативные последствия, предусмотренные гражданским законодательством, в виде права требования отчуждения объекта по суду.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

 

Таким образом, мы полагаем необходимым коснуться в той или иной мере ряда принципиальных вопросов компетенции местного самоуправления, влияющих на определение объема полномочий органов местного самоуправления в земельной сфере и порядок их реализации.

 

Общие подходы к определению компетенции

местного самоуправления

 

"Классическая схема" компетенции местного самоуправления включает в себя две больших составляющих - так называемую собственную компетенцию (в терминологии российского законодательства - вопросы местного значения) и делегированную компетенцию (в первую очередь - делегированные государственные полномочия). Детализировано эта "классическая схема" применительно к российскому законодательству может быть представлена следующим образом:

- решение вопросов местного значения, прямо установленных Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применительно к соответствующему типу (ст. 14 - поселения, ст. 15 - муниципальные районы, ст. 16 - городские округа);

- решение "факультативных" вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15 и ч. 2 ст. 16 <1> (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также если у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения);

--------------------------------

<1> Здесь и далее указываются статьи Федерального закона N 131-ФЗ.

 

- исполнение делегированных муниципальному образованию государственных полномочий - в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в том числе передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением;

- исполнение отдельных полномочий иных муниципальных образований - на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном ч. 4 ст. 15, либо на основании иных соглашений, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной.

Следует отметить, что до принятия Федерального закона N 199-ФЗ <1>, которым были внесены соответствующие изменения в базовый Закон о местном самоуправлении (N 131-ФЗ), указанный перечень случаев являлся исчерпывающим. Названным Законом также было установлено право муниципальных образований исполнять полномочия по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, притом что эти полномочия не являются и делегированными государственными полномочиями. В результате дальнейшей трансформации этих норм, противоречащих идее четкого разграничения задач между различными уровнями публичной власти, в Федеральный закон N 131-ФЗ Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ <2> были внесены очередные поправки в этой части. Таким образом, актуальное законодательство предусматривает также право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, в случаях, перечисленных в ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ, а именно:

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

<2> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

 

- для реализации прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 14.1, ст. ст. 15.1, 16.1 Закона;

- для участия в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами, и

- для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Следовательно, соответствующим образом расширилась и компетенция муниципальных образований, включающая в себя наряду с собственной и делегированной компетенцией и некую "относительно факультативную" и мало урегулированную "гибридную" компетенцию, которую принято именовать так называемыми специальными правами. Остановимся несколько подробнее на каждой из категорий задач, которые призваны решать органы местного самоуправления.

 

Перечни вопросов местного значения

 

Статьи 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливают круг вопросов местного значения, решение которых "вменяется" в обязанность органам местного самоуправления соответствующего типа муниципальных образований: ст. 14 - поселений, ст. 15 - муниципальных районов, ст. 16 - городских округов. При этом законодатель избрал в названных статьях конструкцию закрытых перечней вопросов местного значения. Соответствующие перечни, с одной стороны, представляют собой "обязательный минимум", который должны принимать к своему сведению любые муниципальные образования соответствующего типа. С другой стороны, Закон не допускает произвольного расширения этого перечня. В соответствии с ч. 1 ст. 18 "перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон". Подобный подход законодателя объясняется стремлением обеспечить четкое разграничение компетенции различных уровней публичной власти и предотвратить принятие государством законов, относящих к компетенции муниципалитетов все новые полномочия и сферы задач, с тем чтобы исключить наделение муниципалитетов так называемыми рефинансируемыми мандатами, а также полномочиями, которые они не в силах выполнить. К сожалению, столь жесткий подход, который в актуальных российских условиях следует приветствовать, довольно скоро сменился более вольным, позволяющим государству предусматривать, а самим муниципалитетам принимать на себя решение дополнительных вопросов, не являющихся вопросами местного значения, а также исполнять иные полномочия без соответствующего делегирования и подкрепления финансовыми средствами со стороны государства.

Тем не менее следует иметь в виду, что такое расширение задач местного самоуправления допускается законодателем только при соблюдении определенных условий, прямо указанных в Законе. Часть 2 статей 14.1, 15.1, 16.1 установила: "Органы местного самоуправления... вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений".

Таким образом, органы местного самоуправления вправе решать вопросы, изложенные в части 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1, а также исполнять иные государственные полномочия (не делегированные в определенном Законом порядке), осуществление которых муниципалитетами разрешено (предусмотрено) федеральными законами, только за счет собственных доходов местных бюджетов (т.е. муниципалитеты вправе исполнять государственные полномочия за свой счет без специального финансирования со стороны государства). Участие муниципалитетов в решении иных вопросов допускается при одновременном соблюдении трех условий: вопрос не отнесен к компетенции других муниципальных образований или государства; он не исключен из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; муниципалитет располагает собственными доходами местного бюджета, которые могут быть направлены на его решение.

В тех случаях, когда муниципалитет принимает к своему решению (на постоянной или временной основе) дополнительные (факультативные) вопросы местного значения, необходимо произвести соответствующие изменения (дополнения) в уставе муниципального образования, включив такие вопросы в его компетенцию. Это требование объясняется конструкцией норм Федерального закона о круге вопросов местного значения; его соблюдение позволяет также избежать проблем по распоряжению средствами местного бюджета.

Несмотря на то что в современных российских условиях использование так называемого перечневого подхода представляется политически оправданным (напомним, что одной из основных причин, потребовавших проведения муниципальной реформы начала XXI в., явилась чрезмерная перегруженность муниципального уровня власти нефинансируемыми государственными полномочиями), такая конструкция таит в себе и проблемные аспекты. Совершенно очевидно, что сама природа местных задач такова, что они существенно различаются от места к месту, от муниципалитета к муниципалитету. Установить на уровне Российской Федерации единый перечень вопросов местного значения, который бы в равной мере соответствовал реальным потребностям жителей любых муниципалитетов любых регионов России, невозможно. Автору неоднократно приходилось на самых различных уровнях и в различных аудиториях приводить примеры, свидетельствующие о нерациональности избранного подхода. Так, в частности, на северных территориях Республики Саха (Якутия) одной из традиционных задач местных властей было оборудование, содержание в надлежащем состоянии и охрана так называемых ледников - специальных ям, вырытых в мерзлоте и выложенных льдом, в которые рыбаки в короткий период лова на берегу Северного Ледовитого океана складывают свой улов. Означает ли это, что законодателю следует включить данный вопрос местного значения в федеральный закон? Безусловно, нет. С другой стороны, применительно к конкретным территориям данный вопрос нельзя рассматривать в качестве факультативного (который муниципалитет мог бы принять к исполнению на основании устава), поскольку это лишает возможности его регулирования теми муниципалитетами, у которых отсутствуют достаточные собственные доходы (а к таковым относятся все муниципалитеты данного региона). Другой пример - организация общественных бань. Для подавляющего большинства западноевропейских стран данный вопрос не включается в компетенцию местного самоуправления. Это связано с высоким уровнем благоустройства жилого фонда - практически 100-процентным подключением жилья к системам водоснабжения и водоотведения (к примеру, в Германии процент подключения к системам водоснабжения составляет немногим менее 100%; применительно к подключениям к системе водоотведения он до недавнего времени был несколько ниже, однако после принятия в конце 1990-х годов изменений в соответствующее законодательство процент подключения также почти достиг 100%). Соответственно, потребность в услугах общественных бань не может рассматриваться как общественная потребность, затрагивающая все общество или его значительную часть. В России ситуация иная. Пожалуй, только в таких городах, как Москва, Санкт-Петербург, молодые города - наукограды, закрытые городки и т.п., где существует относительно современный многоквартирный жилой фонд, процент подключения к системам водоснабжения и водоотведения также стремится к 100%. В подавляющем же большинстве российских муниципалитетов ситуация иная. Соответственно, здесь организация общественных бань действительно является публичной (общественной) задачей, вопросом местного значения, который должны были бы решать органы местного самоуправления. Названные примеры демонстрируют невозможность единообразного регулирования перечня муниципальных задач с федерального уровня.

Необходимо заметить, что сложности в формировании единообразных "общероссийских" перечней вопросов местного значения в полной мере ощутил и федеральный законодатель, вынужденный теперь систематически "совершенствовать" эти перечни. Огромное количество изменений, которые уже были внесены и продолжают вноситься до сих пор в Федеральный закон N 131-ФЗ <1>, затрагивают именно компетенцию местного самоуправления. Такой правовой хаос, безусловно, негативно сказывается на организации предоставления муниципалитетами услуг населению и на решении задач местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Более подробно см.: Маркварт Э. Реалии муниципальной реформы: проблемы и выводы // Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом / Под ред. А.В. Мадьяровой, Э. Маркварта, Н.М. Миронова и Л.В. Шапиро. М., 2009. С. 35 - 38.

 

Категории (группы) вопросов местного значения

и полномочия по их решению

 

Для описания различных вопросов местного значения законодатель использует следующие ключевые термины:

- "организация" (это касается электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом - п. 4 <1>; строительства и содержания муниципального жилищного фонда - п. 6; транспортного обслуживания населения - п. 7; библиотечного обслуживания населения - п. 11; проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий - п. 14; обустройства мест массового отдыха населения - п. 15; сбора и вывоза бытовых отходов и мусора - п. 18; благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов - п. 19; освещения улиц и установки указателей - п. 21; ритуальных услуг - п. 22; организации (и осуществления) мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - п. 23; организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований - п. 24; организации (и осуществления) мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения - п. 25; организации (и осуществления) мероприятий по работе с детьми и молодежью - п. 30);

--------------------------------

<1> Здесь и далее приводятся пункты ст. 14 Закона N 131-ФЗ, определяющей компетенцию поселений; аналогичные формулировки законодатель использует в ст. ст. 15 (вопросы местного значения муниципальных районов) и 16 (применительно к городским округам).

 

- "создание условий" и "обеспечение условий" (для жилищного строительства - п. 6; для предоставления транспортных услуг населению - п. 7; для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания - п. 10; для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры - п. 12; для развития местного традиционного народного художественного творчества - п. 13.1; для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта - п. 14; для массового отдыха жителей - п. 15; для развития малого предпринимательства - п. 28; для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка - п. 33); формулировка также используется и в ст. 14.1 (а также в ст. ст. 15.1, 16.1) применительно к созданию условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий (п. 6);

- "обеспечение" (первичных мер пожарной безопасности - п. 9; охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения - п. 27);

- "участие" (п. 8 ст. 14 - в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, ст. 14.1 (и аналогично - ст. ст. 15.1, 16.1): в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет (п. 2), в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (п. 4));

- "оказание содействия" (в развитии сельскохозяйственного производства - п. 28 ст. 14, а также (в п. 7 ст. 14.1): оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения) и "оказание поддержки" (социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Для описания небольшого количества вопросов местного значения законодатель использует такие термины, как "содержание" и "осуществление" того или иного вида деятельности (дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5); обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями (п. 6); сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (п. 13); формирование архивных фондов поселения (п. 17); содержание мест захоронения (п. 22), осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 23); создание и содержание аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований (п. 24); осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений (п. 25); осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п. 26); осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью (п. 30)). Ряд важных полномочий, сформулированных подобным образом, содержится и в ст. 14.1: это касается совершения нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса (п. 3), осуществления финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г. (п. 5), и создания музеев (п. 1).

В ст. ст. 15, 16 Федерального закона (посвященных вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов) используются в основном те же правовые конструкции, что и в ст. 14; то же самое можно сказать и применительно к ст. ст. 15.1, 16.1 Закона, аналогичным ст. 14.1.

Единообразный подход к трактовке перечисленных норм чрезвычайно важен, ибо от этого зависит, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных образований соответствующего типа для решения вопросов местного значения. Соответственно, в конечном счете этим определяется и фактический набор муниципальных услуг, на которые вправе претендовать жители муниципальных образований. Правильное и единообразное толкование терминов имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, а также для определения штатной численности сотрудников и, соответственно, влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема необходимых для решения вопросов местного значения бюджетных средств. С этой целью необходимо дать определение терминам и раскрыть содержание соответствующих вопросов местного значения. Сам Закон (в частности, в ст. 2 - "Основные термины и понятия"), равно как иные законодательные акты, содержание используемых понятий не раскрывает. Поэтому необходим анализ используемых терминов как со сравнительно-правовой, лингвистической точки зрения, так и с точки зрения сложившейся практики реализации задач местного самоуправления. Так, в соответствии с п. 1.1.1 Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденных Приказом Минфина РФ от 27 августа 2004 г. N 243 <1>, "органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и за результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования". Данное положение выявляет основные идеи федерального регулирования компетенции местного самоуправления. В рамках полномочий органов местного самоуправления, связанных с бюджетными расходами, выделяются три группы прав и обязанностей: в сфере нормативно-правового регулирования, финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств. Необходимо учитывать, что бюджетные полномочия - это средство решения вопросов местного значения, а не цель деятельности органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2004. N 18 - 19.

 

Наиболее часто по отношению к вопросам местного значения законодатель использует термин "организация" <1>. В действовавшем ранее Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" термин "организация" (учреждений образования, здравоохранения и т.п.) используется в значении "основание", "учреждение" чего-либо. В настоящее время органы местного самоуправления учреждают муниципальные организации, и функции учредителя по отношению к данным организациям определяют компетенцию местного самоуправления в названных сферах. Это утверждение устава муниципальной организации, назначение и увольнение руководителя, принятие решений о реорганизации и ликвидации, определение целей и предмета деятельности, финансирование муниципальных учреждений, контроль использования переданного организации на праве оперативного управления или хозяйственного ведения имущества.

--------------------------------

<1> Термин происходит от латинского organize - "придаю стройный вид" и французского organisation - "устройство". С.И. Ожегов в Словаре русского языка термин "организовать" определяет как "основать, учредить, подготовить, наладить, объединить для какой-либо цели, упорядочить" (Ожегов С.И. Словарь русского языка // http://mega.km.ru/ojigov). В Большой советской энциклопедии организация характеризуется как "упорядочение, налаживание, устройство, приведение в систему чего-либо" (Энциклопедический словарь / Под ред. Б.А. Введенского. М.: ГНИ "Большая советская энциклопедия", 1954. Т. 2. С. 558). Словарь экономических терминов дает следующее определение понятию "организация" применительно к управлению: "Организация - составная часть управления, суть которой заключена в координации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного соответствия функционирования ее частей" (Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2003). Юридическая энциклопедия определяет организацию (действие) как "обеспечение скоординированной, основанной на внутренней дисциплине деятельности в какой-либо сфере" (Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 292).

 

Очевидно, что при таком установлении полномочий органов местного самоуправления изначально исключается их ответственность за непредоставление конечных услуг населению, а также за количество и качество предоставляемых услуг. В настоящее время органы местного самоуправления отвечают за финансирование муниципальных организаций, но не за жизнеобеспечение населения в определенных сферах. Федеральный закон N 131-ФЗ использует понятие "организация" более широко - как создание системы, обеспечивающей функционирование какой-либо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия "организация" и "осуществление" и только в некоторых вопросах предусматривает либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих услуг) органами местного самоуправления. Так, например, до недавнего времени в цитируемом Законе был закреплен такой вопрос местного значения, как "установка уличных указателей". Поскольку понятно, что органы местного самоуправления вряд ли устанавливают указатели с названиями улиц самостоятельно, в последующем неудачная формулировка была заменена. Органы местного самоуправления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к освещению улиц и наличию указателей с их названиями. В части бюджетных полномочий в данном случае органы местного самоуправления осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов. Напротив, именно органы местного самоуправления и муниципальные служащие осуществляют в определенных законом случаях экологический, земельный контроль и т.п., а в части бюджетных полномочий исполняют расходные обязательства (заработная плата, материальное обеспечение функции и т.п.). При этом к вопросам местного значения отнесена за некоторым исключением и организация экологического контроля. В данном случае возможны разработка и реализация комплекса мероприятий, позволяющих осуществлять контроль и предупреждение, отслеживание и пресечение экологических, земельных нарушений. Таким образом, под организацией следует понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет решение под собственную ответственность конкретных вопросов местного значения с учетом социальных факторов, что особенно важно, например, при предоставлении услуг по водоснабжению, охране общественного порядка, оказанию медицинской помощи, библиотечному обслуживанию, благоустройству и т.п. в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам.

"Организация" должна включать: планирование, в том числе постановку целей, определение стандартов и нормативов; анализ возможностей и способов достижения целей (муниципальный заказ, реализация программ, создание или развитие специальных организаций, объектов); разработку мероприятий по реализации задач; правовое регулирование; заключение договоров и (или) соглашений; координацию деятельности участников отношений (естественно, ограничение прав самостоятельных хозяйствующих субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия, нарушающие требования антимонопольного законодательства, недопустимы); контроль предоставления услуг, реализации целей. Очевидно, что новый Закон расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения.

В этой связи очень важно также обратить внимание на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения. Статьей 18 нового Закона установлено, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положения, определяющие объем расходования средств местных бюджетов (а ведь решение вопросов местного значения финансируется именно за счет местных бюджетов). То есть объем услуг, предоставляемых за счет средств местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно. Формы расходов местных бюджетов в соответствии со ст. 53 Закона определяются Бюджетным кодексом. Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ установлено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения возникают в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. Таким образом, для возникновения обязанности финансового обеспечения решения вопросов местного значения необходимо принятие муниципальных нормативных правовых актов, определяющих: полномочия органов местного самоуправления в решении конкретного вопроса местного значения; мероприятия, которые необходимо осуществить; направления (и объем) расходования средств на решение вопросов местного значения; заключение договоров (соглашений) по реализации мероприятий, обеспечивающих решение данного вопроса местного значения. Эти акты должны быть внесены в реестр расходных обязательств муниципального образования. В частности, при решении вопросов местного значения, связанных с организацией какой-либо сферы деятельности, расходные обязательства могут возникнуть из установления муниципальных стандартов и нормативов по оказанию услуги (услуг), принятых планов и программ деятельности по достижению установленных целей в различных отраслях муниципального хозяйства, заключенных договоров муниципального заказа, заключенных соглашений по совместной деятельности в области оказания услуг, создания муниципальных организаций и содержания муниципальных учреждений (например, библиотек) и т.п.