Факторы, определившие историю государства всеобщего благосостояния в XX столетии

Э. Бриггс рассматривает феномен государства всеобщего благосостояния в исторической перспективе. Он задается вопро­сом, почему государство, в отличие от прочих агентов социальной политики, берет на себя основную ответственность за решение социальных проблем? Ответ на этот вопрос далеко не прост, и, со­гласно исследователю, чтобы найти его решение, нужно углубить­ся в историю. На основе проведенного анализа Бриггс выделил пять факторов, которые определили судьбу государства всеобщего благосостояния в XX столетии.

Во-первых, общее изменение отношения к бедности, ко­торое сделало Закон о бедных XIX в. неприменимым в демокра­тических обществах. Во-вторых, изучение бедности в рамках широкомасштабных социальных обследований обусловило не-

48

3.1. Факторы, определившие историю государства...

обходимость проведения социальной политики. В-третьих, была выявлена тесная связь между политикой благосостояния и реше­нием проблем занятости. В-четвертых, развитие теории благосо­стояния и связанных с ней учений. И, в-пятых, воздействие ра­бочего движения на содержание и характер законодательства всеобщего благосостояния¹.

Первые два фактора Бриггс рассматривает во взаимосвязи. Исследования британских социологов-эмпириков, филантро­пов, таких как Ч. Бут, Б.С. Роунтри и др., показали, что большое количество бедных людей были бедны не по своей вине, а из-за противоречий рыночной системы.

Бенджамин Сибом Роунтри одним из первых провел разли­чия между «первичной» и «вторичной» бедностью, он был сто­ронником политики благосостояния, которая простирается от пенсий по старости до денежных пособий семьям, от обеспече­ния граждан жильем со стороны государства до контролирования условий труда на фабриках. Проекты, которые он пытался вопло­тить в разные периоды своей жизни, стали основными составляю­щими государства всеобщего благосостояния. Программы Роунт­ри не были социалистическими, и на протяжении всей жизни он оставался либералом. Основной принцип его либерализма: об­щество не может позволить себе «расточительства», индивиду­ального и социального. При этом Роунтри признавал, что корни бедности лежат не в индивидуальной безответственности или не­способности выбраться из нищеты, а в ошибочной социальной установке. Бедность — это не вина бедных: это вина общества. Обществу следует что-то делать с бедностью исходя из ее разме­ров, охвата (Роунтри обращает внимание на цикличный характер бедности в семьях), ответвлений и последствий².

Исследования бедности в последней четверти XIX столетия проводились не только в Великобритании, но и в других странах Европы и в США. Ограничения систематической благотвори­тельности были замечены во многих странах. В Великобритании и Швеции (двух странах с яркой историей благосостояния) почти одновременно шли жестокие споры о законах о бедных. В Шве­ции Закон о помощи бедным 1871 г. был раскритикован Швед-

49

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

ской ассоциацией оказания помощи бедным, которая была сфор­мирована во время проведения Общего шведского конгресса по Закону о бедных 1906 г. Годом позднее правительство создало ко­митет для подготовки нового законопроекта о помощи бедным. В Великобритании в 1905 г. была назначена Королевская комис­сия по законам о бедных. В ходе ее работы были рассмотрены ос­новные проблемы и необходимые мероприятия социальной по­литики и социального контроля. Хотя новое законодательство довольно медленно внедрялось в обеих странах, было принято множество сопутствующих законов, а также осознана потреб­ность в так называемом «установленном минимуме цивилизо­ванной жизни».

Главным препятствием для принятия этого минимума была «вынужденная массовая безработица» (третий фактор из пяти определивших судьбу государства всеобщего благосостояния в XX столетии), с которой столкнулись европейские страны. Это был феномен мирового масштаба, который исказил законы о бедных и системы социальных услуг в большинстве стран. В Ве­ликобритании — первой стране, где было введено страхование на случай безработицы в виде компенсации (1911, значительно рас­ширено в 1920), — система оказания помощи рухнула в условиях Великой депрессии 1929-1933 гг. Страховые выплаты, связанные со взносами, были строго ограничены, проходили активные де­баты о том, какие средства применять в этой ситуации, что выяв­ляло крайние различия между социалистами и их оппонентами. В Европе вводились расширенные схемы оказания помощи без­работным. Помощь осуществлялась либо по страховке (так, Шве­ция ввела в 1934 г. страхование по безработице, субсидируемое государством), либо в виде пособий. Использовалась практика общественных работ, обеспечиваемых государством. Эти про­граммы проводились в США и Канаде. В Новой Зеландии госу­дарство также принимало участие в организации социального обеспечения (после возвращения правительства лейбористов в 1935 г.). Акт об общественной безопасности 1938 г. включал спи­сок услуг здравоохранения, пенсионных пособий, которые рас­сматривались как смелый эксперимент. По отзывам Междуна­родной организации труда, новозеландский акт 1938 г. «больше,

50

3.1. Факторы, определившие историю государства...

чем любой другой закон, имел направленное практическое зна­чение для защищенности общества и глубоко повлиял на ход со­ставления законодательства в других странах»³.

Законодательная деятельность, связанная с проблемами социальной защищенности, поднимала множество важных во­просов: например, каковы отношения между «негативной» соци­альной и «позитивной» экономической политикой, какова сущ­ность и степень ответственности государства?

Четвертый и пятый факторы также связаны между собой. Во всех развитых индустриальных странах происходило движение в сторону так называемого «индустриального улучшения». Оно со­провождалось появлением учений о «человеческих отношениях», «менеджменте благосостояния», промышленной и трудовой пси­хологии. Эта «управленческая революция», согласно Бриггсу, уско­рила тенденции создания «капитализма благосостояния»⁴.

Что же касается пятого фактора (воздействие рабочего дви­жения на содержание и характер законодательства всеобщего бла­госостояния), Бриггс пишет, что понятие «благосостояние» далеко не сразу стало восприниматься так, как оно воспринимается сей­час в контексте определенного типа государства. Это слово (благо­состояние), скорее всего, вызывало возмущение среди рабочих. В рамках государственных схем решения социальных вопросов в таких странах, как, например, Франция и Италия, обязательные социальные расходы (например, процент от заработной платы, подлежащей обложению налогом) остаются основным источни­ком затрат на благосостояние. В Великобритании правительство считается наиболее эффективным институтом для управления программами, гарантирующими получение заработной платы или обеспечение услуг.

В Соединенных Штатах Америки скорее не от государства, а от бизнеса ожидается обеспечение населения сетью услуг благосо­стояния. Общество в США склонно искать способ организовать обеспечение услугами с наименьшим вовлечением государства.

Обращение к государственному вмешательству в любом случае обусловлено необходимостью обеспечить права граждан как на равенство, так и на защищенность. В течение периода меж­ду двумя мировыми войнами, когда экономические и социальные

51

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

условия были очень тяжелыми, требовались меры по обеспече­нию благосостояния, и они принимались в соответствии с различ­ными положениями о регулировании и управлении⁵.

Итак, Вторая мировая война, согласно Бриггсу, побудила перейти от «минимума» к «оптимуму» в обеспечении социальных услуг.

Немецкий исследователь И. Альбер выделяет пять этапов развития государства благосостояния в Западной Европе:

1-й этап — предыстория (1600—1800). Центральная идея «государства благосостояния» — политический контроль над бед­ными;

2-й этап — начало (1800-1914). Центральная идея — введе­ние социального страхования для интегрированных рабочих, объединенных в профсоюзы;

3-й этап — расширение (1918-1960). Главная цель — предо­ставление социальных услуг как элемент гражданства;

4-й этап — ускорение (1960-1975). Главная цель — улучше­ние качества жизни;

5-й этап — замедление (1975 - н.в.). Происходит смешение государственной, ассоциативной и частной ответственности⁶.

На первом этапе были приняты законы о бедных, причем пособия по бедности выплачивались ограниченному кругу лиц и только в безвыходных случаях: получение таких пособий счита­лось крайне унизительным. Бедность воспринималась как резуль­тат безответственности и неспособности самого человека устро­ить свою судьбу.

В конце XIX в. в ряде стран были приняты программы со­циального страхования, предприняты попытки решения пробле­мы нищеты не отдельного человека, а определенных категорий населения. В Германии в 1883—1889 гг. О. фон Бисмарк впервые в истории учредил систему компенсации потери заработка вслед­ствие болезни, трудовых увечий, инвалидности, естественного износа рабочей силы в связи с достижением преклонного возра­ста посредством обязательного для всех рабочих промышленно­сти социального страхования, которое финансировалось за счет взносов предпринимателей, рабочих, а также государственных

субсидий. \

\

52

3.1. Факторы, определившие историю государства...

В 1906-1914 гг. в Великобритании были проведены соци­альные реформы, равные по значимости реформам Бисмарка. В 1908-1911 гг. введено государственное социальное страхование по болезни, старости, инвалидности и впервые в капиталистиче­ских странах — по безработице для некоторых отраслей промыш­ленности. В центре внимания оставалась проблема сохранения общественного порядка. Программы социальной помощи имели выборочный характер. Главная цель состояла в интегрировании рабочего класса в капиталистическую экономику и государствен­ную систему. Объем расходов по программам социальной помо­щи во всех европейских странах был ниже 5% ВНП⁷.

Длительный этап развития представлений о правах челове­ка (до 1917 г.), который можно в целом именовать либеральным, сменился новым, в котором появляются социалистические идеи. Период осознания того, что дикая эксплуатация при неконтроли­руемой конкуренции может привести к серьезным катаклизмам, продлился до времени Великой депрессии 1929—1933 гг. Програм­мы социального страхования, принятые после кризиса почти во всех развитых странах, охватывали не только рабочих и служащих, но и лиц свободных профессий. Возросли расходы на медицин­скую помощь и образование, а также на строительство дешевого жилья. Предоставление услуг по всем этим программам стало рас­сматриваться как один из элементов гражданских прав. Произо­шло увеличение объема расходов на социальные программы.

Перелом в социальной политике западных стран обозна­чился в 1940-е годы. Пришло понимание необходимости после­довательной системы социального обслуживания, которая смог­ла бы гарантировать достаточно высокий уровень жизни всем гражданам.

В годы Второй мировой войны был принят ряд документов, повлиявших на развитие теории и практики социального государ­ства: Атлантическая хартия, Филадельфийская декларация Меж­дународной организации труда и доклад У. Бевериджа, представ­ленный правительству Великобритании в 1942 г. Их появление было обусловлено потребностью в «социальном мире» в годы вой­ны и после ее окончания. Эти документы рассматривались в каче­стве базы для социальной деятельности государства в послевоен­ный период в целях предотвращения социальных катаклизмов.

53

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

Атлантическая хартия 1941 г. содержала указания на необхо­димость сотрудничества между странами и для достижения более высокого уровня экономического развития, жизненного уровня и социального обеспечения. В Филадельфийской декларации 1944г. сформулированы требования полной занятости, введения мини­мума заработной платы, принятия всемирных программ социаль­ного обеспечения и распространения их на всех нуждающихся, улучшения условий труда.

В докладе У. Бевериджа «Полная занятость в свободном об­ществе», с которым он выступил в английском парламенте в 1942 г., изложены основные принципы, на которых необходимо строить государство благосостояния: общедоступность и адекват­ность; граждане должны «от колыбели до могилы» находиться под защитой государства и иметь гарантированный уровень дохода, необходимый для поддержания жизни в случае потери дохода, старости, болезни и т.п. и основанный на обязательных отчисле­ниях от заработной платы. Гражданам предоставлялось право обеспечивать себе более высокий доход с помощью иных (помимо социального) видов страхования⁸.

Исходя из рекомендаций Бевериджа, лейбористское пра­вительство на протяжении 1944—1948 гг. приняло ряд законода­тельных актов, на основе которых возникла единая система соци­ального обеспечения, охватившая все население. Была создана институциональная структура современного государства благо­состояния. Создание всеобъемлющей системы социального об­служивания в Великобритании и других развитых странах было продиктовано экономическими и социальными потребностями усложнившегося индустриального общества, давлением народ­ных масс, политическими расчетами правящих кругов.

В 1950—1960-е годы модель государства благосостояния ста­новится господствующим типом западной социальной политики. Характерным примером построения такой модели является разви­тие экономики послевоенной Западной Германии⁹.

Итак, становлению государства всеобщего благосостояния способствовали различные социальные, экономические и поли­тические факторы. Государство всеобщего благосостояния и как концепция, и как политическая система прошло длительный путь развития. Однако целостное теоретическое обоснование и

54

3.2. Концептуальные истоки политики государства...

реальное воплощение эта концепция обретает во второй полови­не XX столетия, о чем и пойдет речь в последующих параграфах.

3.2

Концептуальные истоки политики государства всеобщего благосостояния

Великобритания и план социального обеспечения У. Бевериджа

Из истории вопроса

Великобританию часто называют первопроходцем в обла­сти теории и практики социального реформирования. Англий­ский исследователь С. Миллер утверждает, что именно с возник­новением индустриального общества (с его высокой концентра­цией городского населения, развитием усовершенствованных транспортных средств, потребностью в образованной рабочей силе и с национализированной политической и административ­ной системой — наряду с проблемами быстрых темпов роста и расколом традиционных семейных и общинных систем социаль­ной поддержки и социального контроля) государство, которое к тому моменту было британским, обрело либо способность, либо склонность к развитию сферы современной социальной полити­ки и институтов¹⁰.

Страна встретила XIX в. множеством серьезных и требую­щих срочного решения социальных проблем, связанных со стре­мительной урбанизацией, ростом городского населения и т. д.

Социальные проблемы решались нелегко. Попытки Эдвина Чедвика и его соратников по реформам основать институты помо­щи бедным, а также институты контроля над ними наткнулись на резкое сопротивление тех, кому пришлось бы платить за это по­средством налогов на доход с недвижимого имущества. С подоб­ным противостоянием столкнулись и реформы здравоохранения и образования".

Великобритания постепенно расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования. Закон о

55

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

3.2. Концептуальные истоки политики государства...

всеобщем начальном образовании был принят в 1870 г. Эта обще­ственная сфера также была развита и расширена в годы перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстриро­вала все преимущества образования для рабочих.

По мнению британцев, никто не сделал больше для утверж­дения основ «государства благосостояния» в Великобритании, чем Дэвид Ллойд Джордж, неоднократно занимавший пост премьер-министра страны. Англичане помнят его как автора Закона о пен­сиях по старости, принятого в 1908 г., — первого шага в создании системы социальной помощи; для реализации этого закона в 1909 г. было введено прогрессивное налогообложение. По инициа­тиве Ллойд Джорджа в 1911 г. был принят «Билль о национальном страховании», в котором предусматривалось наряду с другими ви­дами страхование по безработице. В отличие от системы страхова­ния Бисмарка в Германии, данный закон предусматривал более значительный финансовый вклад со стороны государства. По мне­нию английского политолога Дж. Григга, Ллойд Джордж был истинным основателем социального государства в Англии¹².

К началу Первой мировой войны Великобритания обладала обширным штатом чиновников на местном и центральном уров­нях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областя­ми обороны и охраны правопорядка и затрагивала социальное обеспечение (включая предоставление жилья), образование, а так­же промышленность и торговлю.

Война 1914-1918 гг. усилила тенденцию государственного участия в решении социальных проблем, но эта деятельность была приостановлена в связи с осложнением послевоенной эко­номической обстановки в стране. К 1939 г. — началу Второй ми­ровой войны — в Великобритании оставалось значительное чис­ло нерешенных социальных проблем¹³.

В XX в. идеи социального реформаторства в Англии разви­вали Р. Тоуни, У. Беверидж, Т.Х. Маршалл, Р. Титмасс.

Ричард Тоуни, один из идеологов английского лейборизма, занимавшийся проблемами социального равенства, опирался на англиканские убеждения, в основе которых лежит христианский идеализм. Тоуни считал, что привилегии господствующего класса невозможно оправдать, так как они порождены произвольными различиями, опирающимися на приобретенное или унаследо-

ванное богатство. Такие различия, согласно Тоуни, означают от­рицание истины, что все люди в равной степени незначительны в глазах Бога и в равной степени дети греха. Идеи Тоуни нашли вы­ражение в его деятельности по обеспечению доступа трудящихся к образованию.

Между Первой и Второй мировыми войнами Тоуни был ав­тором программ Лейбористской партии по вопросам образования, он предложил включить общественные школы в общегосударст-ч венную систему образования, опираясь на принцип равенства всех людей в вопросах как веры, так и доступности образования.

Дальнейшее развитие социальной политики в Великобри­тании связано с деятельностью председателя одного из комитетов, Британского парламента Уильяма Бевериджа.

Беверидж Уильям Генри (Beveridge, William Henry) (1879-1963) родил­ся в Рангпуре (Индия, ныне Бангладеш), образование получил в Ан­глии. В начальный период учебы в Байллиол-колледже Оксфордско­го университета изучал астрономию, затем занялся юриспруденцией. В 1902-1909 гг., будучи научным сотрудником кафедры гражданского права одного из колледжей Оксфордского университета, увлекся эко­номикой и социологией. В 1905-1908 гг. — член Совета Лондона по безработице, председатель Комитета по трудоустройству безработ­ных. В 1906-1908 гг. сотрудничал с «Morning Post», затем поступил на службу в министерство торговли, а в 1909 г. — назначен директором биржи труда и введен в правление департамента занятости. В 1916г. работал вторым секретарем в министерстве продовольствия, а спустя 3 года был назначен постоянным секретарем этого министерства. В 1919 г. возведен в рыцарское достоинство. В 1919-1937 гг. —дирек­тор Лондонской школы экономических и политических наук, в 1934—1944 гг. — председатель Постоянного комитета по страхованию от безработицы, в 1941 г. — заместитель министра в министерстве труда. С 1937 г. — член Британской академии, в 1940-1944 гг. — пре­зидент Королевского экономического общества. В июне 1941 г. назначен председателем Комитета по социальному стра­хованию и соответствующим службам. 1 декабря 1942 г. парламенту был представлен доклад, в котором содержался план достижения «пол­ной занятости». В целом план Бевериджа был принят с энтузиазмом. В 1946 г. лейбористское правительство воплотило в нормативных актах

56

57

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

многие из рекомендаций этого документа. В октябре 1944 г. избран в палату общин и оставил преподавательскую работу в Оксфорде. В том же году стал одним из вице-председателей Либеральной партии, а в 1946 г. получил титул барона.

В 1942 г. Беверидж подготовил документ «Социальное стра­хование и смежные службы»¹⁴, известный также под названием Отчета Бевериджа. Принятие этого документа стало одним из се­рьезных шагов на пути формирования современной социальной политики и положило начало построению социального государ­ства и государства всеобщего благосостояния в Великобритании.

Беверидж был опытным и знающим государственным дея­телем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ содержал не только предложения по страхованию, но и примерный проект развития всей системы социального обеспечения в послевоенные годы. Отчет Бевериджа рассматривался его автором как часть «всеохватывающей полити­ки социального прогресса» и предусматривал реорганизацию всей системы социального обеспечения через расширение социально­го страхования вплоть до охвата им почти всех граждан государст­ва, а также через гарантию единого национального среднего дохо­да, которого хватало бы на скромное поддержание жизни.

Ядром плана Бевериджа была тесная связь социальной по­литики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. Предусматривались создание безвозмездной, доступной всем гражданам государственной систе­мы здравоохранения, контроль заработной платы и цен, постепен­ное устранение частной собственности на средства производства и другие меры¹⁵.

Приведем некоторые выдержки из указанного документа:

«300. Сфера социального обеспечения. Термин "социальное обеспечение" используется здесь для обозначения обеспечения доходов, заменяющих заработки, если их поступление прерывает­ся в связи с безработицей, недееспособностью, несчастным случа­ем, и выплачивающихся в виде пенсий по старости, пособий в свя­зи с потерей кормильца, для покрытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением брака. Прежде всего обеспечивается хотя бы минимальный уровень дохода. Пре-

58

3.2. Концептуальные истоки политики государства...

доставление материального обеспечения рассчитано на то, что пе­риод прерывания получения заработка не будет долгим.

301. Три принципа. Удовлетворительная программа соци­ального обеспечения может быть разработана только на основе следующих принципов:

а) пособия на детей выплачиваются вплоть до достижения ими 15 лет, для учащихся — 16 лет;

б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилак­тики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества;

в) сохранение рабочих мест, т. е. избежание массовой безра­ботицы.

302. Три метода обеспечения. Программа социального обес­печения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочета­ет в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхова­ние в качестве добавки к базовому обеспечению»¹⁶.

Собственно уже эти три параграфа дают представление о значимости данного документа. В приведенном фрагменте текста сконцентрирована основная программа реформирования соци­альной деятельности государства.

Проект государственного вмешательства

Отчет Бевериджа (наверное, самый известный документ в истории социальной политики) мгновенно привлек к себе вни­мание Лейбористской партии, лидеры которой присоединились к национальному правительству У. Черчилля. «К моменту выбо­ров в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государ­ство благосостояния, в том числе и полную занятость»¹⁷. '

Политика полной занятости и создание государственной системы медицинского обслуживания также фигурировали в сис­теме социального страхования, предусмотренной Бевериджем. Одобрение им этих мер повысило влиятельность прогрессивных деятелей, которые боролись за их принятие, и разработчиков, ко­торые симпатизировали таким идеям.

59

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

При этом проект Бевериджа был далек от существовавших социалистических моделей. Он не был эгалитарным (лишь в той мере, как и любой план, предполагавший введение государствен­ного минимума и определенное перераспределение, необходи­мые для сокращения разницы между гражданами с максималь­ным и минимальным доходами). Это был проект государственно­го вмешательства, который должен был не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и т. д., но и улучшить общее благосостояние Великобритании. Более того, в нем подчеркивалось, что обязанности государства ограниченны и необходимы добровольные действия.

Социальные реформы начались еще до окончания Второй мировой войны с Закона об образовании (1944) и Закона о посо­бии на детей (1945). Но настоящий прогресс в решении социаль­ных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством К. Эттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы вкратце рассмотрим далее, а также ряд менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и проч.

В соответствии с Законом о государственной службе здраво­охранения (1946) была сформирована почти бесплатная государ­ственная система здравоохранения, финансировавшаяся из об­щих налоговых отчислений (с небольшим вкладом государствен­ного страхования, что подчеркивало связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На прак­тике служба объединяла местные власти и систему благотвори­тельных больниц, являясь более развитой формой услуг врачеб­ной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Государствен­ная служба здравоохранения ставила своей целью предоставление доступного медицинского обслуживания всем гражданам.

Закон о государственном страховании (1946) непосредст­венно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Закон предусматривал универсальную систему государст­венного страхования, которая предоставляла помощь пенсионе­рам, больным, безработным и людям, попавшим в другие непред-

60

3.2. Концептуальные истоки политики государства...

виденные обстоятельства. Как и Закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и сис­тематизировал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанны­ми ранее.

Закон о государственной помощи (1948) дополнял государ­ственное страхование государственной помощью, которая заду­мывалась как подстраховка для тех, кого могла не учесть система пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на про­верке нуждаемости.

Эти законы не являлись единственными элементами пос­левоенного урегулирования, даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, а вся структура благосо­стояния держалась на особой экономической политике. Лейбо­ристская партия пыталась добиться полной занятости населения страны с целью обеспечить его благосостояние. Великобритания не была оригинальна в выборе данного курса, органично вписав­шись в международное экономическое и политическое урегулиро­вание послевоенного времени¹⁸.

В речи, произнесенной в британском парламенте, Беверидж настаивал на социальном страховании как выходе (своеобразной панацее) из сложной социальной ситуации. Предложенные им ре­комендации были построены на трех основных принципах:

1) опыт прошлого должен быть умело использован в разра­ботке предложений для будущего, однако важно ориентировать­ся не только на привычные в прошлом интересы;

2) социальное страхование должно рассматриваться лишь как часть социальной политики, нацеленной на социальный про­гресс. Оно поможет бороться с нуждой, однако остаются еще бо­лезни, невежество и безделье;

3) социальное обеспечение должно быть достигнуто по­средством сотрудничества между государством и человеком: го­сударство отвечает за безопасность, оставляя простор для воз­можности и ответственности каждого индивида¹⁹.

Беверидж утверждал, что борьба с нуждой требует усовер­шенствования государственного страхования от потери заработ­ков. То, что (несмотря на страхование) многие безработные, боль-

61

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

ные, старые или одинокие люди не имеют адекватного дохода на пропитание согласно существующим стандартам, означает, что предлаемая страхованием помощь или недостаточна, или предо­ставляется на неприемлемых для людей условиях.

Ни одна из довоенных страховых выплат не соответствова­ла прожиточному минимуму. И хотя пособия по безработице были достаточно высокими, выплаты по болезни и нетрудоспо­собности, пенсии по старости и для вдов были значительно ниже прожиточного минимума для кормильцев и тех, кто не имел вы­соких заработков.

Поэтому существовавшую систему страхования надо было усовершенствовать по следующим направлениям: распространить страхование на тех, кто пока был его лишен, включить в страховку новые риски и повысить выплаты. При этом доходы необходимо регулировать как в периоды заработков, так и при их отсутствии. Если, например, платить пособие на детей только во время преры­вания доходов, это приведет к тому, что многодетным семьям вы­годно будет не работать.

Основным методом социального страхования должно было стать обязательное социальное страхование, как государствен­ное, так и добровольное, одной из основ которого должно быть пособие на детей. Должно быть введено обязательное медицин­ское обслуживание, а также осуществлены меры по предотвраще­нию массовой безработицы.

План основывался на диагностировании человеческих нужд. При этом одним из важнейших факторов должен был стать анализ процессов рождаемости и смертности. Изучение этих процессов помогло сделать два вывода: во-первых, предположить, что в буду­щем доля людей, ныне считаемых людьми пенсионного возраста, значительно возрастет; во-вторых, низкие показатели воспроиз­водства населения означали, что уже в ближайшем будущем чис­ленность населения могла заметно снизиться. Это определяло важность следующих мер: увеличение возраста выхода на пенсию, забота о детстве, поддержка материнства.

Обеспечение, необходимое для людей пожилого возраста, составляет наиболее активно возрастающую долю расходов в со­циальном страховании. Основная идея плана состояла в том, что-

62

3.2. Концептуальные истоки политики государства...

бы предоставить адекватное пенсионное обеспечение в течение ближайших 20 лет всем гражданам, включая тех, кто уже будет нуждаться в это время.

Главная особенность плана социального страхования — это схема страхования на случай прерывания или прекращения зара­ботков, а также введение специальных трат в связи с рождением, женитьбой и смертью. Схема строится на шести основных прин­ципах:

1) общая ставка прожиточного минимума (главный фунда­ментальный принцип предлагаемого плана). Независимо от по­лучаемого прежде дохода в критический момент все граждане должны иметь возможность удовлетворить базовые нужды;

2) общая тарифная ставка вкладов — подразумевает, что для обеспечения равной защиты должны быть равные вклады;

3) унификация административной ответственности, все вклады будут вноситься в единственный фонд социального стра­хования;

4) адекватность пособий, которые должны обеспечивать возможность существования без иных доходов;

5) всеобщность. Социальное страхование не должно оста­вить без внимания ни один риск, который широко распростра­нен и угрожает всем гражданам;

6) классификация. Социальное страхование должно охва­тывать всех граждан, однако необходимо учитывать специфику образа жизни отдельных групп.

Таким образом, план охватывал всех граждан вне зависи­мости от уровня доходов, но подразумевал четкую классифика­цию по объему обеспечения.

Население было разделено на четыре основных класса тру­доспособного возраста и два дополнительных: I — служащие (их нормальная занятость предполагала службу по контракту), II — «доходно» занятые (предприниматели и «независимо занятые»), III — домохозяйки (замужние женщины трудоспособного возра­ста), IV — незанятые люди трудоспособного возраста (значитель­ная их доля — студенты). Два других класса составляли люди, не достигшие трудоспособного возраста (V) и перешагнувшие пен­сионный порог (VI).

63

Глава 3. Формирование теории государства всеобщего благосостояния...

VI класс должен был обеспечиваться пенсией после оконча­ния трудовой деятельности, V класс — детскими пособиями, вы­плачиваемыми из городской казны. Четыре других класса следова­ло застраховать в соответствии с особенностями их жизни и дея­тельности. Для представителей всех классов нужно было обеспечить медицинское обслуживание и компенсацию расходов на похороны.

Каждый человек, относящийся к классам I, II и IV, должен был платить страховой взнос по единому страховому документу каждую неделю (или в иной определенный промежуток време­ни). Что касается представителей I класса, наниматель также дол­жен был внести вклад, добавляя вторую печать на тот же доку­мент и вычитая соответствующую долю из зарплаты таких служа­щих. Вклады различались между классами согласно получаемым доходам и были более высокими для мужчин (чтобы обеспечить класс домохозяек).

Зависящий от простых условий вклада, каждый представи­тель I класса мог получать пособие по безработице и нетрудоспо­собности, пенсию по достижении соответствующего возраста, ме­дицинское обеспечение и компенсацию расходов на похороны. Для представителей II класса были предусмотрены те же выплаты, за исключением пособия по безработице и нетрудоспособности в течение первых 13 недель после ее наступления. IVкласс обеспечи­вался всем, кроме выплат по безработице и нетрудоспособности. Взамен пособия по безработице представителям всех классов (за исключением I класса) предоставлялось пособие на обучение для обеспечения возможности заработать, если по каким-либо причи­нам прежние заработки стали невозможны. Предоставление посо­бий на материнство, выплаты вдовам и выплаты пенсий по возра­сту обеспечивались всем женщинам, относившимся к III классу, с учетом вкладов их мужей. В дополнение к пособиям по материнст­ву домохозяйкам, имевшим оплачиваемую работу, предоставлялся 13-недельный оплачиваемый отпуск, что позволяло им не работать до и после родов.

Пособия по безработице, потере трудоспособности, пенсия по достижении пенсионного возраста (по истечении 20-летнего переходного периода) предоставлялись по одинаковой ставке не­зависимо от предыдущего дохода. Эта ставка была призвана обес-

3.2. Концептуальные истоки политики государства...