Тема 2. Методология и методы, субъекты и объекты государственного управления, Системные принципы организации государственного и муниципального управления

1. Методология государственного управления

В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленников. Вместе с тем имеются разные методологические подходы: тоталитарный, демократический и государственно-религиозный. При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно, коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями “государства-зла” и “государства-добра”, “государства – ночного сторожа”, и “государства – всесильного регулятора”, школ, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями “рациональной бюрократии”, технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой – представления о муниципальных органах как “агентах государства”.

При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления – общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному управлению типичны для многих мусульманских стран.

Концепции мусульманского фундаментализма в отношении управления связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета – ашшуры – при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого правоверного главой государства, который одновременно является имамом – религиозной главой, и членами его семьи).

В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение женщин к политике и государственной службе, ашшура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте).

При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).
При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.

2.Субъекты и объекты государственного управления

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие – как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).

Едиными очень крупными объектами государственного управления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.
Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом. Различные виды органов и должностные лица используют неодинаковые способы государственного управления и каждый из них – те способы и в тех рамках, которые установлены соответствующим правовым актом.

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального (или субъекта федерации) органа исполнительной власти. А сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.

3. Системные принципы организации государственного и муниципального управления

Являясь составными звеньями единой системы, государственные и муниципальные органы власти обнаруживают в своем проявлении внутреннее сходство, представляемое общностью заложенных в их основу системных принципов организации государственного и муни-ципального управления. Смысл системных принципов организации государственного и муниципального управления заключается в совокупности сформулированных на основе опыта становления базовых общественных институтов правилах, которые были взяты на вооружение большинством государств и положены в основу своих конституционных законов. Наиболее значимыми из этих принципов следует назвать:

• принцип разделения властей;

• принцип комплементарности;

• принцип субсидиарности;

• принцип суверенности;

• принцип демократизма;

• принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную. Система сдержек и противовесов, вызванная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей

признакам справедливости и целесообразности. «Если,— власть законодатель-ная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тирани-чески применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной.

Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода гражданокажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает воз-

можность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать за-

коны, власть проводить в исполнение постановления общегосудар-ственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»1.

Принцип комплементарности (взаимосвязи) характеризуется установкой на не-прерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе

всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в струк-туре управления является выделение властных полномочий как сверху,так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для

проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти спо-собствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропор-ционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.

Принцип субсидиарности (децентрализации) обусловливает порядок распределения

и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленчески-ми органами и распределения ответственности этих органов перед на-

селением. Передача полномочий на более высокий уровень управления,в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Формиро-вание каждого дополнительного уровня управления осуществляется

местными сообществами на основании взаимного согласия путем пере-дачи части полномочий этому уровню по инициативе сообществ и для защиты их интересов. Дополнительный уровень управления, созданный входящими в режим соглашения сторонами, действует исключительно

в соответствии с теми полномочиями, которые были ему переданы участниками договорного процесса. Другой стороной принципа субси-диарности является приоритет права народа на решение стратегиче-ских задач, не отнесенных законом к компетенции вышестоящего

уровня управления.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической неза-висимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчи-ненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных

правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка». Суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта международ-ных отношений. Именно суверенитет делает государство государством, обеспечивает его идентичность и независимость.

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения страны в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муници-пальных органов власти, разработке программ территориального раз-вития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения обще-ственности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественны-

ми объединениями. Принцип демократизма воплощается в перечне базовых признаков демократического государства: всеобщее изби-рательное право, политические свободы граждан, наличие оппози-ционных партий, отсутствие цензуры, государственные гарантии

СМИ и пр.

Принцип гомогенности (однородности) представляет собой установку на формиро-вание согласованной системы региональных правовых систем с учетом необходимости их соподчинения надрегиональной (федеральной) правовой системе. Роль принципа гомогенности состоит в необходимости гармонизации отношений между регионами путем выстраивания партнерских связей и адаптации своих правовых систем друг к другу на основании общих, единых норм. Поэтому принцип гомогенности диктует преимущество федерального права перед региональным, по-зволяющее федеральной власти разрешать возможные на региональном уровне противоречия. Благодаря соподчиненности регионального за-конодательства федеральному обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

 

 

Тема 3. Функции, формы, нормативные модели систем государственного и муниципального управления, направления их совершенствования, прогнозирование в управлении, планирование, мотивации, контроль; сущность и виды управленческих решений

Функция государственного управления – основное направление управленческой деятельности (государственной деятельности), с помощью которого исполняются государственные задачи и достигается цель, которую ставит законодатель в нормах административного права.

Функции делятся:

А) в зависимости от направленности и места влияния на: социально-организационные (влияние государственных органов на объекты управления) и внутриорганизационные (управление внутри государственного управленческого аппарата);

Б) по содержанию, характеру и объему влияния: на общие, специальные, вспомогательные.

К общим функциям относятся:

1. Планирование – начальный этап процесса управления. То есть, кто-то должен решить, что, как, когда и кем должно быть выполнено. Для осуществления этой функции необходимо определить состояние той или иной проблемы, цели и порядок их достижения. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим – т.е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень).

2. Организация – установление постоянных и временных взаимоотношений между различными определение порядка и условий ее функционирования. Т.е. это процесс объединения людей для поставленных целей.

3. Прогнозирование – научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов;

4. Контроль – (направлен на обеспечение законности, дисциплины).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта (Президента, местных государственных администраций и др.) или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции способствуют процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, управление, диагностика и др.
Формы государственного управления – это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, в которых реализуется компетенция этих органов (лиц).

Следует отметить, что современная административно-правовая литература рядом с термином «формы государственного управления» содержит такие понятия, как «формы реализации исполнительной власти», «административные и правовые формы» и тому подобное; их целесообразно воспринимать как похожие по смыслу и проявлению. На сегодня в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления.

Правовые формы государственного управления - внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые влекут юридические последствия. Когда речь идет о юридических последствиях, то следует понимать, что это, в первую очередь, возникновение, изменение или прекращение правоотношений между субъектом и объектом управления.

Формы государственного управления

Правовые:

– издание нормативных актов управления

– издание индивидуальных актов управления

– заключение административных договоров

– осуществление юридически значимых действий

Неправовые

– проведение организационных мероприятий

– осуществление материально-технических операций
Правовые формы государственного управления. Четыре основных:

– издание нормативных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами нормативных актов, направленных на конкретизацию норм законов, которые регулируют те или другие вопросы управления. В сущности, нормативные акты государственного управления характеризуют такое явление, как административное нормотворчество;

– издание индивидуальных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами актов, которые касаются конкретно определенных лиц, их прав и обязанностей. Примерами могут служить приказы руководителей центральных органов исполнительной власти о назначении на должность государственного служащего. Другими словами, индивидуальные акты управления играют роль юридических фактов, которые, как известно, инициируют возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений. Следует отметить, что указан вариант правовой формы государственного управления наиболее употребляемой частью управленческой деятельности органов исполнительной власти, поскольку количество указанных актов управления достаточно значительной;

– заключение административных договоров (заключение между двумя или больше субъектами административного права соглашений, которые базируются на основе норм административного права). Как пример можно привести административные договоры, которые заключаются между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления по поводу делегирования тех или других полномочий. Ключевой фактор, на который следует обратить внимание, – административный договор всегда имеет целью лишь реализацию государственных управленческих функций;

– осуществление юридически значимых действий (подзаконные действия органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые приводят к определенным юридическим последствиям).

Среди юридически значимых действий выделить: регистрацию (изобретений и открытий, транспортных средств, нормативных актов), лицензирование, аттестацию, аккредитацию и тому подобное.

Кроме деления на отмеченные четыре группы, существенное значение имеют такие критерии:

а) ожидаемые результаты – за этим критерием различают позитивную регуляцию (регуляция общественных отношений с целью их упорядочения) и реакцию на негативные явления в сфере государственного управления (привлечение правонарушителей к административной ответственности);

б) юридическое содержание – целесообразно различать уполномочивающие, обязывающие и запрещающие правовые формы государственного управления.

Неправовые (организационные) формы государственного управления - это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые не влекут наступления юридических последствий. Хотя неправовые формы государственного управления и не связанные с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органнов государственного управления.

Речь идет о том, что именно неправовые (их еще называют организационными) формы обеспечивают четкость слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.

Среди неправовых форм государственного управления выделяют:

– проведение организационных мероприятий (подготовка и проведение совещаний, собраний, конференций, инспекция и контроль выполнения работ, предоставления практической помощи в исполнении заданий и др.). Характерно, что организационные мероприятия или предшествуют, или являются последствиями правовых форм государственного управления, которое свидетельствует о тесной связи разных видов форм государственного управления;

– осуществление материально-технических операций (вспомогательные действия, направленные на создание условий для функционирования органов государственного управления и должностных лиц). Это – делопроизводство, подготовка аналитических и статистических данных, составления отчетов, справок, оформления документов и тому подобное. Следует отметить, что без определенных правовых форм государственного управления отчеты, справки и другие результаты осуществления материально-технических операций юридической силы не имеют.
Нормативные модели систем государственного и муниципального управления

Нормативная модель системы Г и М управления дает возможность представить в основных чертах усовершенствованную систему управления, взаимосвязанную по всем ее подсистемам и элементам. Современный уровень познания систем управления не позволяет строить их формальные модели. Формирование таких моделей возможно только для определенных подсистем, например таких, как подсистемы сбора и переработки информации. Модель системы Г и М управления в целом в настоящее время может быть построена только на содержательном, описательном уровне

По форме представления такая нормативная модель состоит из совокупности методических и инструктивных материалов, определяющих структуру и процесс управления территориальным образованием.

Структура нормативной модели соответствует структуре Г и М управления и включает три подсистемы, каждая из которых в соответствии с принципами иерархичности и делимости системного подхода может рассматриваться в качестве системы относительно элементов ее образующих: административно-организационная, технического и управленческого труда

Административно-организационная система состоит из четырех групп подсистем: центральных, функциональных, отраслевых и вспомогательных

- центральная группа подсистем включает в себя инструктивные и методические материалы: конституция и закон о правительстве или устав территориального образования, схема организационной структуры, схему управления территориального образования, регламент работы, должностные инструкции и штатное расписание работников Г и М управления;

- функциональные, отраслевые и вспомогательные подсистемы включают в себя инструктивные и методические материалы: положение об органе или структурном подразделении, схема организационной структуры органа, инструктивные и методические материалы по выполнении функций органов, процедуры выполнения сложных повторяющихся работ, должностные инструкции и штатное расписание работников органов или структурных подразделений

Техническая система состоит из трех подсистем: обработки информации, сбора и передачи информации, копирования и размножения документации.

- состав и содержание нормативной модели подсистемы обработки информации определяется формой использования ЭВМ – децентрализованной, локально-централизованной, системно-централизованной; - подсистема сбора и передачи информации имеет основные элементы: разработка и обоснование схемы размещения технических средств сбора и передачи инфо, обоснование выбора технических средств, инструкции по эксплуатации технических средств; подсистема копирования и размножения информации имеет основные элементы: обоснование выбора технических средств, инструкции по эксплуатации этих технических средств

Система управленческая труда включает три подсистемы:

· форм и методов управленческого труда,

· организации управленческого труда

· организации рабочих мест и условий труда управленческих работников

- основными элементами нормативной модели подсистемы форм и методов управленческоготруда является деятельность по

подготовке и проведению служебных совещаний,

применению научных методов поиска оптимальных управленческих решений,

подготовке проектов распорядительных документов;

- основными элементами нормативной модели подсистемы организации управленческого труда являются следующие методические материалы по:

порядку формирования органа Г и М управления,

подбору и расстановки кадров органа Г и М управления,

графику работы аппарата,

планированию, контролю, учету и оценке труда работников,

аттестации работников органа Г и М управления;

- основными элементами нормативной модели подсистемы организации рабочих мест и условий управленческого труда являются следующие:

схемы рационального размещения органов,

типовые проекты рабочих мест,

санитарно-гигиенические требования к помещениям,

психо-физиологические требования к формированию коллектива органа Г и М управления,

социальные требования к условиям работы аппарата,

перечень оргтехники и мебели.