Эффективность законодательства о мировых судьях: федеральные и региональные аспекты.

 

В текущем году исполняется 15 лет ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» с принятием, которого началось реальное возрождение мировой юстиции в современной России. К юбилейным датам в нашей стране принято подводить итог деятельности, выявлять недостатки и проблемы, вырабатывать перспективы развития и т.п.. и мы не будем отступать от этой традиции. В чем же заключается эффективность действующего законодательства, регулирующего российскую модель мировой юстиции?

Исследование эффективности законодательства о мировых судьях позволит не только выявить правовые проблемы и коллизии, содержащиеся в федеральном и региональном законодательстве, но и позволит выработать предложения по его совершенствованию.

Для начала рассмотрим понятие эффективности. Эффективность – результат, следствие каких-либо причин, действий.[16] В теории права были сформированы три основные точки зрения относительно дефиниции эффективности. Первая определяла эффективность только как результативность норм и институтов государства и права, замеряемую степенью достижения поставленных перед ними целей. Сторонники второй точки зрения трактуют понятие эффективности гораздо шире, отводят ей роль составной части более емкой по объему категории «оптимальность». Согласно этому подходу понятие оптимальности включает в себя следующие составляющие:

1) эффективность, определяемую по степени достижения цели, независимо от того какова эта цель;

2) полезность, под которой понимается разница между результатом действия нормы права (института) и различного рода не предвиденными побочными последствиями такого действия, из которых один положительно, другие отрицательно влияют на смежные, не регулируемые данной формой общественные отношения;

3) экономичность нормы, т.е. количество материальных затрат, необходимых для ее функционирования.

Третий подход к определению понятия эффективности вместо категории оптимальности использует понятие эффективности, при этом добавляются еще некоторые элементы, например, ценность права.

Выделим законодательство, регулирующее институт мировых судей в Российской Федерации. При этом отметим двойственное положение мировых судей (одновременное отнесение их к судам общей юрисдикции и к судам субъектов Российской Федерации), которое предлагает совместное нормотворчество по вопросам мировой юстиции, как федерального центра, так и субъектов РФ.

Ст. 1 Федерального закона «О мировых судьях Российской Федерации» определяется, что полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и иными федеральными конституционными законами, настоящим федеральным конституционным законом а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов РФ.

Круг федерального законодательства можно очертить следующим образом: Конституция РФ, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», федеральные законы «О мировых судьях в РФ», «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации», «Об органах судейского общества» и др. Процессуальная деятельность мировых судей регулируется Гражданским процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях, Уголовно- процессуальным кодексом РФ. Среди подзаконных актов можно назвать Указ Президента Российской Федерации «Об использовании Государственного герба Российской Федерации на бланках и печатях мировых судей в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О федеральной целевой программе «О развитии судебной системы России» на 2007-2011 годы». На региональном уровне этого, прежде всего, законы о мировых судьях конкретного субъекта РФ и создание судебных участков и должностей мировых судей. Например, в республике Татарстан это законы республики Татарстан «О мировых судьях Республики Татарстан» и «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Республике Татарстан». Особо следует выделить региональные целевые программы, принятые в целях совершенствования и деятельности мировых судей. Такие программы, к примеру, приняты в Амурской, Тамбовской областях. Подзаконными актами субъектов Российской Федерации определяются порядок предоставления помещений для размещения мировых судей, структура и штатное расписание мировых судей и др.

Основным, базисным нормативно-правовым актом, определяющим организацию и деятельность мировых судей, является Федеральным законом «Омировых судьях в Российской Федерации», принятый 17 декабря 1998 года. Однако с наличием достоинств закона, нельзя оставить без внимания и немало недостатков, выражающихся в присутствии противоречий и пробелов.

В этой связи обоснованным видится высказывание В. Лапаевой, отмечающей, что в настоящее время есть все основания утверждать, что наиболее слабым звеном в системе правовых факторов эффективности действия российского законодательства является низкое качество законов, их неадекватность социальным реалиям, неспособность обеспечить согласование социальных интересов в рамках правообразующего процесса.[17] Еще в 16 веке французский философ Монтель писал: «Наши французские законы по своей неупорядоченности и нечеткости весьма содействуют произволу и коррупции у тех, кто их применяет. Сформулированы они так темно и неопределенно, что это некоторым образом даже оправдывает и неподчинение им, и все неправильности в их истолковании, применении и соблюдении…».[18]

Не будучи голословным в подтверждение указанных сентенций можно привести следующий пример: так, до 2004 г. в федеральном законодательстве был урегулирован вопрос с замещением временно отсутствующего мирового судьи. Находясь в непосредственной близости и решая многие практические мировой юстиции, данный вопрос вынуждены были решать региональные законодатели. И это не смотря на то, что при замещении отсутствующего мирового судьи решается вопрос о подсудности дел, регулирование же института подсудности осуществляется гражданским и уголовным процессуальным законодательством и относится исключительно к ведению Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ).

К сожалению, федеральный законодатель оставил без ответа многие вопросы, касающиеся мировой юстиции. Так в законодательстве не определенны дефиниция термина «мировой судья» цели и задачи воссозданного института, отсутствует раскрытие организационного обеспечения деятельности мировых судей и органа, его осуществляющего, нормативы служебной нагрузки, объемов материально-технического обеспечения и др. Отсутствие правового регулирования не только резко понижает эффективность законодательства, но и негативно сказывается на практической организации и деятельности мировых судей.

На наш взгляд, в настоящее время необходимо разработать единые методологические подходы к развитию мировых судей, однако в упомянутой федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007- 2011 годы». Вопросы мировой юстиции практически не затронуты, что является серьезным просчетом ее разработчиков ибо, оставляя за «бортом» мировых судей, входящих в систему судов общей юрисдикции, говорить о реальном достижении целей судебной реформы: повышение эффективности, доступности правосудия – будет преждевременно.

Если федеральное законодательство изобилует пробелами, то региональные законодатели «страдают» явной склонностью выходить за пределы своей компетенции, регулируя те вопросы, разрешение которых относится к полномочиям федерального центра. К примеру, в Приморском крае закреплялось, что вся работа по отбору кандидатов на должность мирового судьи была отнесена к компетенции Законодательного Собрания Приморского края, не смотря на то, что закон РФ «О статусе судей РФ» возлагают эту работу на квалификационные коллегии судей. В ряде субъектов РФ (Республика Алтай, Ивановская, Костромская, Липецкая, Орловская области) установлено обязательное согласование кандидатуры на должность мирового судьи с органами местного самоуправления, что также не предусмотрено федеральным законодательством. Лишь при проведении органами прокуратуры проверок и их обращений в суды на предмет соответствия регионального законодательства федеральному многие нарушения были устранены. В то же время в тех регионах, где «око государево» не «заметило» нарушений, региональные нормы продолжают действовать, внося «разлад» в без того противоречивое Российское законодательство.

Безусловно, многие проблемы характерны не только для правовой юстиции, но и для всей системы Российской Федерации. Следует поддержать точку зрения судьи Конституционного Суда Российской ФедерацииМ.И. Клеандрова, предлагающего кодифицировать законодательство о суде и судьях, что обеспечит его скоординированность, сбалансированность.[19]

В то же время исходя из принципов судебного федерализма при осуществлении правовой регламентации института мировых судей, безусловно необходимо учитывать интересы регионов Российской Федерации, возложив на них не только материально-техническое обеспечение мировых судей, но и обеспечив их реальное участие в организации деятельности мировой юстиции, иначе утверждение того, что мировые судьи – это суды субъектов РФ, ни что иное, как простая фикция.

Указанные аспекты повышения эффективности касались первой составляющей, а именно совершенствования правотворчества. Однако не менее важным является второе направление – совершенствование правоприменения. Как отмечается в юридической литературе, нормативное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превращается зачастую в формализм, а право применение без нормативного – в произвол.[20]

Каким бы ни был идеальным нормативно-правовой акт, неправильное его применение на практике сводит на нет всю его эффективность. К сожалению, правоположения некоторых законов обуславливают возникновение неправильного их применения на практике. Ярким образцом таких норм можно назвать положения ст.23 ГПК Российской Федерации, регулирующей подсудность гражданских дел мировым судьям. Казалось бы, нормы статьи исключают расширительное толкование, и все сомнения по поводу подсудности гражданских дел должны трактоваться в сторону районного суда. Между тем сами судьи районных судов, зачастую неправильно применяя нормы о подсудности и расширительно толкуя компетенцию мировых судей, необоснованно передают последним на рассмотрение дела, не относящиеся к компетенции мировых судей. Пример из судебной практики: Д.Ф. обратился к мировому судье с иском Д.В. об изменении договора социального найма квартиры, за исключении с ней отдельного договора и открытия отдельного лицевого счета. Мировой судья внес определение о возвращении искового заявления, обоснованно указав, что заявление требования неподсудны мировому судье. Несмотря на это, определение мирового судьи районным судом было отменено, а исковое заявление было возвращено мировому судье для рассмотрения. [21]

Указанный пример свидетельствует о необходимости выработки со стороны судебных органов единой практики, которая бы исключила неправильное толкование о применении норм права при разрешении правовых конфликтов. А задача законодателя заключается в разработке таких актов, которые бы исключили их необоснованное расширительное толкование или неправильное правоприменение на практике.

В заключении отметим, что действующее законодательство о мировых судьях, не смотря на явные достоинства, содержит ряд недостатков, как со стороны правотворчества, так и правоприменения, что негативно сказывается на его эффективности в регулировании одного наиболее из близких к населению России элемента судебной системы – института мировых судей.