Принятие законов. Правотворчество

 

Правотворчество (законотворчество) — это специальная дея­тельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон.

Главное звено в правотворчестве (законотворчестве) — приня­тие законодательным органом проекта, в результате которого он становится законом — документом, имеющим высшую юридиче­скую силу. Особый характер носит правотворчество при проведе­нии всенародных референдумов; здесь закон принимается непос­редственно народом.

Законность нормативных актов определяется в соответствии с правотворческой компетенцией, т. е. кругом правомочий на при­нятие нормативных юридических актов, предусмотренных Кон­ституцией и другими законами. Монопольной компетенцией на принятие законов обладают высший представительный орган страны — Федеральное Собрание (и высший представительный орган субъекта Федерации по законам этого субъекта) и непос­редственно народ путем референдума. Правомочия на издание нормативных актов, в том числе и законов, могут быть переданы другому органу в порядке делегирования (передачи) прав на при­нятие нормативных актов органу, который в соответствии со сво­ей собственной компетенцией таких прав не имеет. Например, до 1 декабря 1992 г. Президенту Российской Федерации были делегированы права на принятие законодательных актов по вопросам экономической реформы.

Высший представительный орган Российской Федерации — Федеральное Собрание (его палаты) наряду с законами принима­ет иные акты, в том числе по организационным вопросам своей деятельности; они по большей части именуются «постановления­ми», «заявлениями».

Правотворческий процесс осуществляется в определенной процедуре, когда совершаются правотворческие действия.

Основными правотворческими действиями при принятии за­конов (их называют также стадиями законотворческого процесса) являются:

1) законодательная инициатива, т. е. осуществление закреп­ленного Конституцией за определенными лицами права на пред­ложение об издании закона и на внесение законопроекта в зако­нодательный орган; при этом законодательный орган юридически обязан рассмотреть предложение и законопроект; в соответствии с Конституцией право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правитель­ству Российской Федерации, законодательным (представитель­ным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит так­же Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (ст. 104);

2) решение компетентного органа о необходимости издания за­кона, включение соответствующего предложения в план законо­проектных работ, выработка официального законопроекта;

3) внесение законопроекта в законодательный орган, принятие его к рассмотрению, обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в порядке первого, второго и третьего чтения
(чтение закона означает обсуждение и его поэтапное принятие. Как правило, первое чтение — это принятие проекта в принципе, главным образом принятие его концепции; второе чтение — при­нятие проекта с учетом основных поправок; третье чтение — принятие проекта после внесения дополнительных поправок, ре­дакционной отработки);

4) принятие законопроекта (обычно в результате второго чтения и третьего чтения). В соответствии с Конституцией (ст. 105) федеральные законы принимаются Государственной Думой и одоб­ряются верхней палатой — Советом Федерации (причем закон считается одобренным, если он после внесения в Совет Федера­ции, а это должно быть сделано в течение пяти дней после приня­тия, не был в течение 14 дней рассмотрен им). Процесс принятия закона завершается подписанием закона Президентом Российской Федерации (процедура внесения, рассмотрения, обсуждения и принятия проекта, подписания закона регламентируется Конституци­ей, особыми законоположениями и регламентом работы законода­тельного органа).

Особой стадией после принятия закона является его официаль­ное опубликование (обнародование, оглашение, доведение до све­дения адресатов). При этом, согласно Конституции опубликова­ние законов обязательно. Это значит, что неопубликованные за­коны не применяются. Более того, по Конституции, «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, ес­ли они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ст. 15).

В процессе принятия закона участвует Президент как глава государства. Многие законы принимаются по инициативе Прези­дента, по представленному им законопроекту. В соответствии со ст. 107 Конституции принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. В течение этого же срока Президент может от­клонить закон («отлагательное вето») и предложить Федеральному Собранию вновь рассмотреть закон с его, Президента, поправка­ми. Если при повторном рассмотрении закон в прежней редакции будет одобрен большинством не менее двух третей голосов от об­щего числа членов (депутатов) Федерального Собрания, он подле­жит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародо­ванию.

В отношении иных нормативных юридических актов право­творческий процесс носит более простой характер. Но во всех случаях решающим правотворческим действием является приня­тие проекта (оно закрепляется подписанием нормативного доку­мента), а затем официальное опубликование принятого норматив­ного акта.

Действие закона во времени

Закон (иной нормативный юридический акт) имеет пределы своего действия в четырех «измерениях»: во времени, в простран­ств, пи предмет и по лицам.

Наиболее сложные вопросы возникают в отношении действия закона (иных нормативных актов) во времени. Начальным и ко­нечным моментами такого действия являются вступление в дейст­вие закона и прекращение действия закона.

Вступление в действие закона

Вступление (введение) закона в действие происходит в соот­ветствии со следующими тремя принципами:

а) немедленное действие, когда закон со дня вступления рас­пространяется на все случаи только «вперед» (это особо важно для длящихся отношений, например алиментных); все, что было до дня вступления закона в действие, под него не подпадает; именно такой порядок использован в гражданском законодатель­стве. Согласно ст. 4 ГК РФ, «по отношениям, возникшим до вве­дения в действие акта гражданского законодательства, он приме­няется к правам и обязанностям, возникшим после введения его
в действие». В области гражданского права существуют и слож­ные случаи, связанные со значительной юридической силой дого­воров по частноправовым отношениям. Так, согласно ст. 422 ГК, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действо­вали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ра­нее заключенных договоров;

б) обратное действие (обратная сила), когда закон со дня вступления в действие распространяется на все случаи и «вперед», и «назад», т. е. и на случаи, имевшие место раньше, в прошлом;

в) переживание закона, когда закон, утративший юридическую силу, по специальному указанию нового закона может продол­жать действовать по отдельным вопросам.

Типичным, нормальным в условиях законности вариантом действия закона является первый — немедленное действие. Об­ратная сила закона — исключение, каждый случай придания за­кону обратной силы особо оговаривается в законе. В соответст­вии со ст. 54 Конституции Российской Федерации закон, устанав­ливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Это правило еще более строго сформулировано в отноше­нии правонарушений: «Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось право­нарушением». В то же время, как сказано в той же ст. 54, «если после совершения правонарушения ответственность за него устра­нена или смягчена, применяется новый закон». Переживание за­кона — редкие случаи, связанные со сложными ситуациями, тоже особо оговариваемыми в законе.

Момент (день) вступления закона в действие нужно отличать от момента (дня) обретения им юридической силы. Закон приоб­ретает юридическую силу в день его принятия Государственной Думой в окончательной редакции (конституционный закон — в день его одобрения обеими палатами в предусмотренном кон­ституционном порядке, о котором ранее говорилось), одобрения Советом Федерации и подписания Президентом. Аналогичный порядок действует и в отношении актов Президента. С того же

дня, если это прямо предусмотрено в законе, он может вступить в действие.

Однако, как правило, вступление закона в действие отдалено во времени от дня его принятия и подчинено особому порядку. Этот порядок в Российской Федерации урегулирован в Федераль­ном законе «О порядке опубликования и вступления в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (принят Государственной Думой 25 мая 1994 г.; одобрен Советом Федерации 1 июня 1994 г.).

Во многих случаях законодательный орган одновременно с за­коном принимает особый акт о порядке вступления в действие данного закона.

Так, одновременно с частью первой Гражданского кодекса 21 октября 1994 г. Государственной Думой принят Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодек­са Российской Федерации», состоящий из 14 статей, в которых регламентируется весь комплекс вопросов о введении в действие Кодекса, в том числе отдельные случаи обратной силы и «пере­живания» его отдельных положений.

Решающее значение в порядке вступления закона в действие имеют: а) официальное опубликование закона; б) срок.

Официальным опубликованием закона считается первая публика­ция его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федера­ции». Здесь, как и в иных случаях, официальное опубликова­ние — это, в сущности, даваемое государством свидетельство дос­товерности и точности содержания нормативного акта.

После официального опубликования законы вступают в дейст­вие одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии со следующими правилами. Общий порядок — за­кон вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования. Вместе с тем самим законом или особыми законодательными актами может быть установлен и дру­гой порядок вступления закона в силу.

При принятии закона может быть предусмотрено, что он всту­пает в действие непосредственно с момента официального опуб­ликования.

В ряде случаев закон вступает в действие по истечении срока, специально предусмотренного при принятии закона. Так, часть первая Гражданского кодекса в соответствии с упомянутым ранее Федеральным законом о введении его в действие вступила в силу с 1 января 1995 г. (за исключением положений, для которых дан­ным Законом установлены иные сроки введения в действие; на­пример, гл. 4 Кодекса вступила в действие со дня официального опубликования Кодекса, т. е. с 8 декабря 1994 г. — дня опублико­вания Кодекса в «Российской газете»).

Законы, акты палат Федерального Собрания публикуются не только в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете». Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, в том числе и в виде отдельных изданий, а также доведены до всеобщего сведения (об­народованы) по телевидению и радио, разосланы государствен­ным органам, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Определенные правила установлены в отношении вступления в действие актов Президента и Правительства Российской Феде­рации. Официальное опубликование этих актов осуществляется в том же самом издании, в котором публикуются законы, акты палат, — в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете» и «Парламентской газете». Норма­тивные акты Президента вступают в действие по истечении семи дней после их опубликования, а если в акте указан срок вступления в силу — в указанный срок. Специальный порядок установ­лен для вступления в действие актов Правительства.

Существуют определенные правила вступления в силу и ве­домственных актов. С 1 марта 1993 г. ведомственные акты, затра­гивающие права, свободы и законные интересы граждан или но­сящие межведомственный характер (т. е. акты внешнего дейст­вия), проходят регистрацию в Министерстве юстиции и, если иное не предусмотрено законодательством, подлежат официально­му опубликованию. Опубликование должно быть осуществлено в течение десяти дней после их регистрации. Указанные ведомст­венные акты, не прошедшие регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, не вступают в действие.

Прекращение действия закона

Прекращение действия закона означает и утрату им юридиче­ской силы. Это последствие наступает при наличии одного из следующих обстоятельств:

1) истечение срока, на который был принят закон (таков, в частности, Закон о бюджете);

2) отмена закона (в постановлении законодательного органа о порядке введения в действие закона, как правило, указываются акты, которые утрачивают юридическую силу);

3) фактическая замена данного закона другим, регулирующим те же самые вопросы (это наименее приемлемый способ прекра­щения действия нормативного акта, он порождает неопределен­ность, создает трудности на практике).

Судам, иным юрисдикционным органам иногда приходится оценивать правомерность фактов и ситуаций, которые происходи­ли в прошлом. Поскольку применительно к указанным фактиче­ским обстоятельствам не предусмотрена обратная сила действую­щего на данный момент закона, то суду, иному юрисдикционному органу следует при такой оценке руководствоваться законом, который действовал в то время, когда происходили соответствую­щие события.