ЗПолномочия Президента Российской Федерации. Понятие «скрытых полномочий» Президента Российской Федерации.

Неясен вопрос с объемом скрытых полномочий главы государства, под
которыми некоторые ученые-конституционалисты понимают полномочия
Президента Российской Федерации, предусмотренные ст. 80 Конституции
Российской Федерации. Широко сформулирована функция

Президента Рссийской Федерации по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности. Ссылка на то, что это будет произведено в установленном конституционном порядке, довольно туманна и не предусматривает четкого механизма осуществления.

Суть этой доктрины, пришедшей к нам из американской судебной практики, состоит в признании того, что орган государственной власти вправе реализовы-вать конкретные полномочия, которые прямо за ним не закреплены конституцией, но вытекают из его конституционных функций и

общих полномочий. Другими словами, орган власти не присваивает себе новые полномочия, а уточняет свою компетенцию ad hoc.

Хотя доктрину «подразумеваемых полномочий», видимо, можно применить к компетенции и парламента, и правительства, обычно её относят к главе го­сударства. Собственно говоря, эта доктрина и возникла по поводу компетен­ции американского Президента. В частности, весьма ярко доктрина «скрытых полномочий» проявила себя в ходе известного Уотергейтского скандала. Для молодого читателя напомню, что суть дела United States v. Nixon (1974 г.), рассмотренного Верховным судом США, состояла в том, что Президент Р. Никсон, только что переизбранный на этот пост, отказался выдать магнитофонные записи и документы, которые затребовал специальный прокурор, проводивший расследование по факту прослушивания конкурентов в отеле «У отер гейт». Президент ссылался на так называемую «привилегию исполнительной власти» — ещё одну американскую доктрину, согласно которой Президент вправе ограж дать от предания гласности информации, касающейся отправления его обязанностей. Вот что пишет американский исследователь У. Бернам относительно позиции Суда: «...Суд по делу Ричарда Никсона признал, что «привилегия исполнительной власти» действительно существует как подразумеваемое полномочие Президента США. Несмотря на отсутствие прямых указаний в статье II Конституции США, указал Суд в своём решении по делу, «определённые полномочия и привилегии проистекают из самой природы перечисленных полномочий; охрана конфиденциальности информации в распоряжении Пре­зидента имеет схожие конституционные основания» в той мере, в какой та­ковая конфиденциальность «имеет отношение к эффективному отправлению функций того или иного Президента, она является конституционно обоснованной»»!.

Опасна ли рассматриваемая доктрина для конституционной государствен­ности? Безусловно. Ведь компетенция и без того институционально сильного президента фактически ещё больше расширяется. Правда, с формальной точ­ки зрения, реализация «скрытых полномочий», поскольку они имплицитно уже существуют, не означает процесса расширения властных прерогатив. Но фактически речь идёт именно о расширении, «освоении» новых «зон и методов властного воздействия». Следует ли на таком основании признать данную доктрину вредной для конституционного строя? Нет!

Без фактической реализации доктрины «подразумеваемых (скрытых) полномочий» было бы заблокировано конституционное и заторможено всякое иное развитие в переходных (от тоталитарного/авторитарного политического режима к демократическому) государствах. Именно в этот период — освоения новых принципов конституционного строя — органы государственной власти наиболее активно, что называется, нащупывают поле своих властных прерогатив и, естественно, вступают в правовые конфликты. Однако как раз такие конфликты, если, конечно, они разрешаются правовыми средствами, чрезвычайно полезны для становления и развития

конституционного строя. Этот процесс и был характерен для 1990-х годов в нашей стране.

Чтобы проиллюстрировать сказанное, представим, что Президент РФ обязывается буквалистски реализовывать только те полномочия, которые перечислены в Конституции РФ. При этих условиях получится, что в более или менее рутинном режиме Президент должен был бы только:

- председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п.«б» ст.83);

председательствовать на заседаниях Совета Безопасности РФ (п.«ж» ст.83); вносить законопроекты в Государственную Думу (п.«г» ст.84); подписывать и обнародовать федеральные законы (п.«д» ст.84); руководить внешней политикой России (ст.86) и с этой целью:

• вести переговоры и подписывать международные договоры РФ;

• подписывать ратификационные грамоты;

• принимать верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нём
дипломатических представителей;

решать вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п.«а» ст.89);

награждать государственными наградами РФ, присваивать почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания (п.«б» ст.89);

осуществлять помилование (п.«в» ст.89). Всё! Разве что добавить к этому такие «внутренние» полномочия, как общее руководство Президентом своей администрацией, исходя из того, что он её формирует (п.«и» ст.83), и своими полномочными представителями, исходя из того, что он их назначает и освобождает от должности (п.«к» ст.83). Дело, разумеется, не в том, что Президенту «нечем будет заняться», а в том, что пострадают интересы конституционного развития. Однако они пострадают (страдают) и от другой крайности, которая была выражена в словах, сказанных В.В. Путиным: «Я отвечаю за всё!».

Такое, по сути, монархическое самоощущение российских президентов не есть, однако, свидетельство исповедования ими идеи безграничности своей власти. Наоборот, это лишь свидетельство вполне адекватного восприятия президентами своего конституционного предназначения. «Виновата» в этом не доктрина «скрытых полномочий, а сама наша конституционная модель, которая перемалывает вообще любую конституционно-правовую доктрину. Так что опасность кроется не в самой доктрине «скрытых полномочий», а в институциональных условиях, которые размывают критерии, позволяющие отличить «скрытые полномочия» от неконституционных. Сама же доктрина «скрытых полномочий» вполне естественна и оправданна. Ни один нормативный правовой акт, тем более конституция, не в состоянии предусмотреть всё многообразие вызовов, с которыми приходится или придётся столкнуться государству. А институт главы государства как раз и призван к тому, чтобы искать адекватные ответы на угрозы государству и конституционному строю. Поэтому узкое, излишне нормативистское

толкование президентских полномочий может привести к невозможности противостоять негативным процессам или явлениям, угрожающим нормальному функционированию или даже существованию государства. Иное дело — «зоны» применения «скрытых полномочий». Прежде всего и главным образом, это — сфера собственно охраны государственности, кон­ституционного строя. Например, Конституция Франции напрямую связывает доктрину «скрытых полномочий» с нейтрализацией угрозы государственной устойчивости, говоря в абз.1 ст. 16: «Когда институты Республики, независи­мость нации, целостность её территории оказываются под серьёзной и не­посредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращено, Президент Республики принимает меры, ко­торые диктуются этими обстоятельствами, после официальной консуль­тации с Премьер-министром, председателями палат, а также Конституцион­ным советом».

В России тоже, между прочим, об этой доктрине впервые заговорили в связи с экстраординарной ситуацией — в рамках рассматривавшегося Конститу­ционным Судом РФ дела о конституционности актов Президента и Правительства, на основе которых в декабре 1994 г. в Чеченскую республику были введены войска для восстановления там конституционного порядка, хотя в тексте Постановления по этому делу от 31 июля 1995 г. № 10-П¹ сам термин «скрытые полномочия» не употреблён (он фигурирует лишь в особых мнениях судей по этому делу).

Однако проявления этой доктрины можно наблюдать и в сферах, совершенно не связанных с преодолением чрезвычайных ситуаций. Наиболее яркое про­явление—указы Президента 1990-х годов, вторгавшиеся в сферу компетенции законодательного органа. Палаты Федерального Собрания, надо сказать, тогда не воспринимали это со спокойствием и сравнительно часто обращались в Конституционный Суд. Но практически всякий раз Суд вставал на сторону Президента, т. е. легитимировал его право восполнять законодательные пробелы. Было ли это проявлением доктрины «скрытых полномочий»? Если судить по решениям Конституционного Суда, были, ибо КС РФ всегда ссылается (что естественно) на соответствующие нормы Конституции РФ и, прежде всего, на ст.80, где, как известно, закреплены функции Президента РФ. Вся проблема — насколько обоснованы сами эти функции, насколько чётко они сформулированы и, наконец, насколько адекватно толкует (воспринимает) их Конституционный Суд РФ. Вернусь к Постановлению Конституционного Суда РФ «по чеченскому делу». В п.4 мотивировочной части Суд, опираясь на доктрину «скрытых полномочий», провозгласил следующую правовую позицию:

«Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции Рос сийской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Фе-

дерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Фе­дерации».

Вроде бы всё понятно. Но трактовка данной доктрины вызывает некоторые вопросы.

Во-первых, в приведённой формулировке отражено довольно узкое пони­мание доктрины «скрытых полномочий». Они трактуются как полномочия, которые содержатся или реализуются лишь в актах самого Президента РФ. На самом же деле предоставление Президенту полномочий федеральными законами также есть экспликация его «скрытых полномочий», о чём будет сказано ниже.

Во-вторых, Суд в своём Постановлении неоднократно употребляет слово «экстраординарный». Так, КС РФ счёл, что Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», действовавший в 1994-95 гг. «по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования». В таком случае, следует ли понимать, что доктрина «скрытых полномочий» реализуется лишь в чрезвычайных обстоятельствах? Конституционно-правовая практика показывает, что это далеко не так.

В-третьих, слова о том, что общие рамки новых полномочий «определяются принципом разделения властей», не просто слишком расплывчаты, но и не отражают специфику конституционно-правового статуса Президента, о которой Конституционный Суд говорил в своих других решениях. Дело в том, что Конституция РФ нормативно ставит Президента как главу государства над всеми тремя ветвями власти не только потому, что, не причисляя его ни к одной из них (ст. 10), в то же время в ст. 11 называет Президента РФ первым среди публично-властных институтов, осуществляющих государственную власть в России. Президент «возвышается» над всеми иными публично-властными институтами в большей степени благодаря двум функциям, которые, помимо прочих, закрепляются за ним: 1) обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и 2) определение основных направлений внутренней и внешней политики.

Об абсурдности и несовместимости с принципом разделения властей функ­ции определения основных направлений политики говорилось, в т.ч. и автором этих строк, довольно много. Гораздо меньше внимания в нашей литературе уделяется функции обеспечения согласованного функционирования органов власти. Признаюсь, до недавнего времени я и сам о ней мало вспоминал, считая, что эта функция выражает роль главы государства как политического арбитра. А такая роль имманентна именно главе государства. В.Е. Чиркин, например, считает, что «главной чертой президентской власти в полупрезиден Доктрина «подразумеваемых (скрытых) полномочий» главы государства

ской республике является [...] стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредоточи­вающего в своих руках властные полномочия других ветвей власти, а в каче­стве арбитра в отношениях с ними». Правда, этой функцией обладают главы государств не только в полупрезидентской модели. Она провозглашена в конституциях, например, парламентской монархии Испании и парламентской республики Греции.

Однако, начав «всматриваться» в функцию согласования (особенно после внесения законодательных поправок, отменивших выборы глав субъектов РФ), я стал всё больше находить в ней весьма опасный для конституционной государственности потенциал.

Думаю, эту функцию отнюдь не случайно не назвали арбитражной, т. е. раз­работчики, скорее всего, и не имели в виду президентский арбитраж, а хоте­ли придать главе государства именно «монархический» характер. Термин «арбитр» по содержанию близок к слову «судья», но одновременно подразумевает ещё и функцию посредничества. Однако для главы государства политический арбитраж — это не только возможность («когда попросят»), но и обязанность вмешаться в политическую коллизию, которая способна привести к выходу из рутинного конституционно-правового режима. Что же тогда представляет собой «обеспечение согласованного функционирования»? О размытости этого понятия ярко свидетельствуют решения Конституционного Суда РФ, в которых данная функция раскрывается совершенно по-разному. Для удобства я разместил примеры в табличном виде.