Статус Президента как главы государства

Президент Российской Федерации — высшая государственная должность Российской Федерации, а также лицо, избранное на эту должность. Президент России является главой государства. Многие полномочия президента либо имеют непосредственно исполнительный характер, либо приближены к исполнительной власти. Наряду с этим, по мнению некоторых исследователей, президент не относится к какой-либо одной ветви власти, а возвышается над нею, поскольку осуществляет координирующие функции и имеет право роспуска Государственной думы. Президент Российской Федерации является также гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Президент России - единственная должность, на которую кандидат избирается всеобщим голосованием граждан РФ.

Правовой статус президента России закреплён в четвёртой главе конституции Российской Федерации.

Наряду с полномочиями главы государства Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Президент может давать поручения правительству, он также осуществляет руководство отдельными федеральными органами исполнительной власти. На основании нормативных указов президента правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В отличие от конституции Пятой французской республики, где политику государства определяет и проводит правительство, а президент почти всегда председательствует на его заседаниях, Президент РФ самостоятельно и в полной ответственности "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства" и "руководит внешней политикой". Правительство же "осуществляет исполнительную власть", т.е., определяет оперативные направления внутренней политики и проводит политику, определенную президентом в его указах.

Указы и распоряжения президента, как и постановления и распоряжения правительства, обязательны для исполнения в Российской Федерации. Если акты правительства противоречат конституции, законам РФ или указам президента, то они могут быть отменены президентом. Президент, как и правительство, имеет право законодательной инициативы.

Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью'¹²¹, отличной от понятия «личная неприкосновенность», предусмотренной для всех граждан Российской Федерации статьёй 22 конституции, но не конкретизируемой законодательством Российской Федерации. Считается, что неприкосновенность означает невозможность привлечения президента к уголовной или административной ответственности или применения к нему каких-либо принудительных мер (допрос и т. п.) [1].

Статья 93 Конституции устанавливает порядок отрешения президента от должности «на основании выдвинутого Государственной думой обвинения в государственной измене или совершении иного особо тяжкого преступления <...»>, который предусматривает участие двух ветвей государственной власти: законодательной и судебной.

Согласно статье 7 Федерального Закона «О государственной охране»¹ ", в отличие от прочих лиц, замещающих государственные должности, которым предоставляется государственная охрана, «Президент Российской Федерации в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны». Государственной охране также подлежат члены семьи президента, а после окончания срока полномочий президента государственная охрана предоставляется ему пожизненно.

Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент является
главой государства. Следует отметить, что «в конституционном праве
понятие «глава государства» точно и однозначно не определено.
Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот
термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся
конституционной практикой. Но обычно все же главой государства

принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях» [2].

Содержание части 2 статьи 80 представляет собой комплексную норму, которая охватывает сразу несколько ключевых параметров института президентства. Прежде всего закрепляется, что Президент является гарантом Конституции. Интересно, что данное понятие («гарант Конституции») не используют ни Конституция США, ни европейские конституции. Не было его и в отечественном конституционном законодательстве. Нынешняя российская Конституция, «определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ без юридического содержания» [3]. Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Другое дело, что она может быть многоаспектной, как в данном случае. Это выражается в том, что, во-первых, глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию и, во-вторых, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. И для этого у Президента есть целый «набор инструментов». Так, «он накладывает вето на законы, не соответствующие Конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы, прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции» [4].

Функционируя в рамках конституционно провозглашенного в Российской Федерации принципа разделения властей, Президент Российской Федерации является тем органом государства, который одновременно выступает и в качестве гаранта непрерывности осуществления государственной власти, эксперта эффективности и действенности всех институтов власти в Российской Федерации. Он персонифицирует российскую государственность, представляет интересы всего общества и государства. Однако это ничего общего не имеет с режимом личной власти, а

является результатом реализации демократических конституционных установок.

Реализуя блок полномочий, имеющих дискретный характер, Президент Российской Федерации выступает в качестве единоличного руководителя президентских структур. Конституционная неопределенность Правительства России, увеличение объема и сферы «указного» законодательства превращают фигуру Президента Российской Федерации в необычную смесь единоличного главы силовых структур исполнительной власти с второстепенной законодательной властью. Наблюдается своеобразное разделение властей внутри самого президентства. В одних областях Президент России систематично действует как квазизаконодательная власть, в других - как исполнительная. Это является результатом, во-первых, юридической неопределенности, конституционной «непрописанности» самого института российского президентства, во-вторых, ограниченности и, главным образом, нечеткости полномочий других институтов власти в сочетании с их реальной слабостью.

Конституционно-правовое несовершенство статуса Президента Российской Федерации нельзя объяснить только лишь особенностями российского общества, его политической культуры или переходным периодом в развитии российской государственности. Речь может идти о синтезе всех обозначенных причин.

Учреждение поста Президента Российской Федерации не означает одномоментного возникновения института президентства в России. Этот процесс достаточно длительный, требующий разработки и обоснования как теоретических концепций, так и правовых основ роли и места этого института в государственно-правовом механизме Российской Федерации. Но изменение конституционной формулы, по сравнению с прежней, не означает ограничения полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой ветви власти. Тем не менее, употребление термина «президентская власть» может означать только «особый» статус Президента в системе трех ветвей власти, наличие у него некоторых собственных полномочий и их комплексный характер по взаимодействию с другими ветвями власти, но, более всего, с исполнительной.

В этой связи заслуживает внимания депутатский запрос по поводу государственно-правового статуса института Президента Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы просили Конституционный Суд Российской Федерации дать толкование статье 80 Конституции по следующим позициям: что следует понимать под термином «гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», и какое юридическое значение имеет этот термин; что означает и какими статьями Конституции регулируется порядок, посредством которого

Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации,
ее независимости и государственной целостности, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти; вправе ли Президент вмешиваться в сферу
компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной властей
с целью обеспечения их взаимодействия в соответствии со статьей 80
Конституции Российской Федерации, и дают ли положения этой же статьи
право Президенту выходить за рамки полномочий, указанных в статьях 83 -
90, 107, 109, 114, 115, 117.

Представляют интерес решения Конституционного Суда, принятые в связи с этим. Так, по делу о проверке конституционности ряда постановлений он дал два принципиальных толкования сферы и пределов полномочий Президента, реализуемых в установленном Конституцией порядке£53]. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 10-П // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424. Для случаев, когда этот порядок Конституцией не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции, их общие рамки определяются, как считает Конституционный Суд, принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и положением статьи 90 о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Должность президента Российской Федерации^{1 л}~' учреждена 24 апреля 1991 года на основе волеизъявления народа, выраженного на референдуме 17 марта 1991 года. Президент становился высшим должностным лицом и главой исполнительной власти одной из союзных республик СССР — РСФСР.

Утверж'дая результаты этого референдума, Верховный Совет РСФСР 24 апреля 1991 года принял Закон РСФСР «О Президенте РСФСР»¹⁶¹, который регулировал деятельность и полномочия президента, и Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР»¹⁷¹, который определял процедуру его избрания. При этом в конституцию (Основной Закон) РСФСР были внесены соответствующие изменения и дополнения.

После первых выборов президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 года, потребовалось издать специальный закон о порядке вступления его в должность¹.

В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 года, определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР, а не президента, поскольку при построении органов государственной власти в

виде советов вообще отрицался принцип разделения властей. Президент во многом зависел от законодательной ветви власти, представленной на одном только республиканском, уровне (то есть не включая союзные и местные законодательные органы) тремя норм о творческими органами — Съездом народных депутатов, Верховным Советом и Президиумом Верховного Совета. Желание президента Ельцина усилить исполнительную власть и другие факторы привели к конституционному кризису 1992 — 1993 годов, разгону Съезда народных депутатов и Верховного Совета России и установлению режима личной власти президента России в конце 1993 года.

24 декабря 1993 года в связи с принятием конституции России 12 декабря 1993 года президент издал указ «О мерах по приведению законодательства Российской Федерагщи в соответствие с конституцией Российской Федерации», а 19 января 1994 года специальное приложение № 2 к нему в новой редакции' ' (отменившей ранее опубликованный текст данного приложения), которым окончательно признавались не действуюгцими и не подлежащими применению законодательные акты о Верховном Совете, о народных депутатах, о Конституционном суде РСФСР, о местных Советах народных депутатов Российской Федерации, прежние акты о президенте Российской Федерации и другие нормы, противоречащие новой конституции.

Конституция Российской Федераг\ии вступила в силу 25 декабря 1993 года, в соответствии с ней президент РФ стал наделен статусом главы государства и новыми, более широкими по сравнению с положениями Конституции (Основного Закона) Российской Федерации— России 1978 года полномочиями.