Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

Эта структура, на протяжении более чем двух десятилетий называвшаяся Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начала функционировать в 1973 г. как дипломатический форум в составе 35 государств. В их число входили практически все страны Европы[20] а также США и Канада. Уникальность СБСЕ состояла в том, что государства, относящиеся к разным общественно-политическим системам и входившие в противостоящие друг другу военные структуры - НАТО и Организацию Варшавского договора (ОВД), а также нейтральные и неприсоединившиеся государства сумели организовать постоянный процесс диалога и переговоров по актуальным проблемам обеспечения мира и стабильности на континенте.

Результатом деятельности СБСЕ стал Заключительный акт, принятый в Хельсинки в 1975 г. Он определил принципы взаимоотношений между государствами («Хельсинкский декалог»), а также наметил конкретные шаги по развитию сотрудничества ряде областей. Продолжением этой линии стали встречи представителей государств СБСЕ в Белграде (1977 - 1978 гг.), Мадриде (1980-1983гг.), Вене (1986 - 1989гг.), организация научного (Бонн,1980г.) и культурного (Будапешт, 1985 г.) форумов, проведение конференций по экономическому сотрудничеству (Бонн,1990г.;),по человеческому измерению» СБСЕ (Копенгаген,1990г.; Москва, 1991 г.), по Средиземноморью (Пальма-де-Майорка, 1990 г.).

Важным направлением деятельности СБСЕ стало обеспечение военной разрядки на континенте. Конкретные меры по повышению взаимного доверия в военной области были определены еще хельсинкским Заключительным актом; их дальнейшее развитие и углубление предусматривались соответствующими документами, принятыми в Стокгольме (1986г.) и Вене (1990 г.). В рамках СБСЕ велись переговоры по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (1990 г.), который стал этапным событием в деле укрепления стабильности на континенте. В соответствии с принятыми в рамках СБСЕ обязательствами в отношении большей открытости и транспарентности военной деятельности государств-участников был подписан Договор по открытому небу (1992 г.).

В целом к рубежу 80 - 90-х годов СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело стабилизации обстановки в Европейском регионе и развития общеевропейского сотрудничества. Окончание холодной войны в Европе в значительной мере явилось результатом деятельности именно СБСЕ и объективно ставило эту структуру в центр постконфронтационной фазы международно-политического развития на континенте. Парижская Хартия для Новой Европы, принятая на встрече глав государств и правительств стран СБСЕ в 1990 г., в целом исходила именно из такого видения.

Распад социалистического содружества и затем Советского Союза, равно как и происшедшие вследствие этого кардинальные изменения в европейском международно-политическом ландшафте, не могли не наложить заметный отпечаток на деятельность СБСЕ. Характерной чертой 90-х годов стали значительные нововведения, осуществленные по целому ряду направлений, и одновременно непрекращающиеся дебаты о функциональном предназначении этой структуры и ее роли в организации международной жизни в Европе.

Были предприняты шаги по организационному укреплению СБСЕ и его структурной консолидации. На это нацеливал еще указанный выше документ Парижского саммита (1990 г), в 1992г. в Хельсинки были приняты документ «Вызов времени перемен» и пакет решений организационного характера; в 1994г. на Будапештском совещании в верхах было решено преобразовать СБСЕ из переговорного форума в постоянно действующую организацию и именовать ее с 1995 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Произошло значительное расширение круга участнике ОБСЕ. В состав организации были приняты все постсоветские государства, а также страны, возникшие на территории бывшей Югославии. В результате в настоящее время членами ОБСЕ являются 55 государств. Это, несомненно, придало ОБСЕ более репрезентативный характер и вместе с тем стало фактором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в Закавказье и Центральной Азии. Однако если раньше указанные регионы входили в «европейское пространство» как часть Советского Союза, то теперь возникшие в них страны представлены в ОБСЕ непосредственно[21]. Таким образом, зона ОБСЕ географически выходит далеко за пределы Европы[22].

Высшим структурным уровнем в ОБСЕ является совещание глав государств и правительств, созываемое раз в два года[23]. Центральный руководящий орган - Совет министров (в составе министров иностранных дел), собирающийся на свои сессии ежегодно. Руководящий совет (заменивший Комитет старших должностных лиц) периодически созывается на уровне директоров политических департаментов внешнеполитических ведомств (этот орган раз в год собирается в качестве Экономического форума). Основным органом для ведения политических консультаций и принятия текущих решений является Постоянный совет, дислоцированный в Вене и включающий постоянных представителей государств-участников; он может также созываться при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

Общее руководство оперативной деятельностью ОБСЕ осуществляется действующим председателем; эти функции выполняются поочередно министрами иностранных дел стран-членов на протяжении одного года. Действующий председатель опирается на помощь предшествовавшего и последующего председателей (вместе они образуют институт «тройки»), может назначать и направлять личных представителей, инициировать создание специальных целевых групп; он также поддерживает контакты с Парламентской ассамблеей ОБСЕ[24]. Главным должностным лицом организации является Генеральный секретарь, избираемый на три года Советом министров и возглавляющий секретариат ОБСЕ, базирующийся в Вене.

В деятельности ОБСЕ стало уделяться повышенное внимание проблемам международно-политического развития в Европе, приобретающим особое значение в условиях, возникших после окончания холодной войны. Для оказания помощи Совету министров создан дислоцированный в Вене Центр по предотвращению конфликтов, в рамках которого государства-члены проводят соответствующие консультации. Бюро по демократическим институтам и правам человека (размещенное в Варшаве) содействует расширению сотрудничества в области «человеческого измерения» и формированию гражданского общества в новых демократических странах. В 1997 г. в ОБСЕ была введена должность представителя по свободе средств массовой информации. Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности является постоянно действующим органом, занимающимся проведением новых переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и укреплению доверия и безопасности.

Особо следует отметить обращение ОБСЕ к проблематике конфликтных ситуации в зоне действия организации. В заявлениях, принимаемых на уровне глав государств и правительств или министров иностранных дел, неоднократно затрагивались конфликты в бывшей Югославии, Нагорном Карабахе, Таджикистане, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и других «горячих точках». Однако принимаемые декларации и призывы, по терминологии часто напоминавшие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, оставались, как правило, без практических последствий Вопрос о повышении эффективности ОБСЕ в деле предотвращения конфликтов и их урегулирования относится к числу наиболее острых в ее деятельности.

Это обусловлено тем, что ОБСЕ призвана стать главным инструментом раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления в Европе. И нельзя не отметить достижения ОБСЕ в данной сфере. Долгосрочные миссии этой организации с целью политического мониторинга, поощрения контактов между конфликтующими сторонами, содействия строительству демократических институтов были направлены в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Македонию, Грузию, Молдову, Таджикистан, Эстонию, Латвию, Украину; специальные группы по линии ОБСЕ находились в России (Чечня), Албании и Белоруссии. Учреждение в ОБСЕ должности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и его деятельность способствовали известному ослаблению напряженности в ряде потенциально конфликтных ситуаций (например, в связи с положением русскоязычного населения в некоторых странах Балтии).

Значительные усилия были приложены ОБСЕ для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе. Под ее эгидой функционирует так называемая Минская группа, нацеленная на выработку решения по этой конфликтной ситуации. Будапештский саммит ОБСЕ (1994 г.) принял решение о создании на основе соответствующей резолюции Совета Безопасности ОО многонациональных сил по поддержанию мира после достижения согласия сторон о прекращении военного конфликта. Был также решено разработать план по формированию, составу оперативной деятельности подобного рода сил. Реализация этого, по сути дела, означала бы принципиально новую роль ОБСЕ в деле урегулирования конфликтов[25].

Один из принципиально важных вопросов в деятельности ОБСЕ касается определения ее будущей роли. Существует общее согласие, что она будет занимать одно из центральных мест в организации международно-политической жизни в Европе. Однако на практике, ввиду стремления большой группы стран Центральной и Восточной Европы, а также Балтии присоединиться к НАТО и Европейскому союзу, возникает тенденция к маргинализации роли ОБСЕ. Инициируемые российской дипломатией попытки повысить статус и реальное значение этой организации зачастую рассматриваются лишь как направленные на то, чтобы противопоставить ее НАТО. Разрабатываемая в рамках ОБСЕ Хартия европейской безопасности могла бы нейтрализовать указанную тенденцию и способствовать более полному использованию потенциала этой организации в интересах упрочения стабильности на континенте.