Основные дилеммы формирования новой Европы

С окончанием холодной войны отошли на задний план прежние проблемы национальной и европейской безопасности и прежде всего опасность широкомасштабного вооруженного конфликта между двумя военными блоками. На передний план выдвинулись новые проблемы и вызовы, с которыми в индивидуальном и коллективном плане сталкиваются стран континента. К числу основных дилемм европейской политики, от разрешения которых во многом зависит будущая система межгосударственных отношений в Европе, относятся следующие:

1. Объединение Германии и снятие последних формальных ограничений ее суверенитета способствовали возрождению в ряде стран опасений по поводу возможных притязаний Германии на доминирующую роль в Европе. Активизация политических и экономических связей Германии со странами ЦВЕ и Россией; ее ведущая роль в поддержке проводимых здесь реформ и в обеспечении притока иностранных инвестиций лишь усилии подозрения, что на каком-то этапе Германия может поддаться соблазну проведения не согласованной с партнерами по ЕС и НАТО политики. «Ренационализация» политики Германии, а в результате и других государств привела бы к возрождению соперничества европейских держав, чреватого новыми конфликтами.

В процессе объединения Германии западные страны исходили из того, что основной гарантией предсказуемости ее политики является интеграция Германии в ЕС и НАТО. Эту точку зрения в итоге приняло и советское руководство, согласившееся с участием объединенной Германии в НАТО и оговорившее ряд ограничений для военной деятельности НАТО на территории бывшей ГДР. Стремление обеспечить возможно более глубокую интеграцию Германии в многосторонние структуры стало одним из побудительных мотивов ускорения процесса преобразования Европейских сообществ в Европейский союз, постепенного расширения наднациональных полномочий союза, в рамках которых имеется в виду «растворить» возросшее влияние ФРГ

Хотя в самой Германии дискуссия о ее роли в Европе и мире только начинается, политика страны после объединения направлена на снятие опасений соседних государств. В политическом классе ФРГ с начала 90-х годов сложился консенсус относительно приоритетов европейской политики, в число которых входят:

- сохранение приверженности интеграции в ЕС и НАТО, отказ ФРГ от односторонних действий; Германия не только согласилась с расширением полномочий ЕС, но и является сторонницей этого процесса;

- содействие вступлению стран ЦВЕ в западные структуры; тем самым Бонн стремился преодолеть противоречие между интеграцией в ЕС и НАТО, с одной стороны, и активной политикой в ЦВЕ - с другой;

- Германия стремится к сохранению партнерских отношений с Россией, избегая при этом установления «особых», способных возродить опасения по поводу «ревизионистского» характера германской политики в Европе; баланс собственных интересов, интересов европейских государств и России при этом видится в определении оптимальных путей интеграции России в новую систему отношений в Европе.

2. На протяжении веков отношения России с Европой в концептуальном и в практическом плане характеризовались как взаимным притяжением, так и взаимным отталкиванием. Демократизация сначала в СССР, а затем в России, политика рыночных реформ и адаптации к мирохозяйственным процессам создают предпосылки для постепенной интеграции России в новую систему европейских и глобальных отношений на основе партнерства. Тем не менее судьба и конечный результат российских реформ, самоидентификация России, определение ее места и роли в новой Европе еще в высшей степени неопределенны. Завершатся ли российские реформы созданием подлинно демократического общества с эффективной рыночной экономикой или, как это не раз случалось в истории, вновь возобладает национал-патриотическая реакция? Ответ на этот вопрос должна дать сама Россия.

3. Преодоление политического и идеологического раскола Европы в конце 80-х годов не сняло и не могло автоматически снять проблему разрыва в уровнях социально-экономического развития между государствами Запада и Востока Европы. Десятилетия коммунистического господства и плановой экономикизатормозили развитие ЦВЕ, отбросили ее на обочину мирового и европейского хозяйства. Наиболее развитые страны ЦВЕ поуровню ВВП на душу населения сопоставимы с беднейшими странами ЕС. Проблемы и продолжительность переходного периода в ЦВЕ существенно недооценивались в начале 90-х годов, поэтому социально-экономические разделительные линии сохранятся в Европе и в обозримой перспективе. Трудности переходного периода порождают опасность внутренней дестабилизации в отдельных странах, способной иметь трансграничные последствия. Наиболее тревожным примером внутренней дестабилизации явился хаос в Албании в 1996 - 1997 гг.

4. После окончания холодной войны Европа не избежала возникновения локальных и региональных конфликтов, в том числе вооруженных. Массовое применение силы в бывшей Югославии стало самым тяжелым шоком для Европы, не испытывавшей столь масштабных потрясений на протяжении всего послевоенного периода. В связи с возникновением открытых конфликтов в странах бывшего СССР, проведением этнократической политики рядом новых независимых государств, порой приобретающей характер «этнических чисток», латентной опасностью сепаратизма и ирредентизма в ЦВЕ проблема внутренних конфликтов и «агрессивного национализма» сегодня рассматривается в качестве одного из главных вызовов европейской безопасности.

Большинство современных конфликтов в Европе приобрело формы военного противостояния в тех странах, которые в силу разных причин не прошли этап формирования национальных государств (или государств-наций), пройденный большинством европейских народов в XIX в. Во многих странах Юго-Восточной Европы и бывшего СССР действуют и иные комплексные факторы, позволяющие предположить, что конфликтность и нестабильность скорее всего будут неизменными спутниками процессов формирования новых национальных государств и модернизации. Все это в начале 90-х годов поставило сообщество европейских государств перед необходимостью определения эффективных инструментов управления кризисными ситуациями, а также разработки долгосрочной стратегии и политики предупреждения внутренних конфликтов.

5. Военное вмешательство НАТО в конфликт в Косово (СРЮ) в марте - июне 1999 г. поставило Европу перед рядом новых проблем. Первая из них - продемонстрированная НАТО претензия на право военной интервенции без санкции Совета Безопасности ООН или ОБСЕ за пределами зоны собственной ответственности в случае (как это имело место в СРЮ) грубых нарушений прав человека и национальных меньшинств.

Вместе с тем косовский кризис 1998 - 1999 гг. обнажил другую, более серьезную и долгосрочную проблему. Она связана с отсутствием у международного, в частности европейского сообщества государств инструментов мирного, без военной эскалации вмешательства во внутренние процессы в том или ином государстве, когда они ставят данное государство на грань гуманитарной катастрофы или массового нарушения прав человека и национальных меньшинств. Необходимость разработки соответствующих международных инструментов стала очевидной именно и прежде всего на фоне косовского кризиса.

6. Новые вызовы безопасности позволили в 90-е годы говорить о нетрадиционных измерениях политики безопасности, не сводимой больше к политике обороны, ограничения вооружений и контроля над вооружениями. Среди новых вызовов безопасности наибольшее внимание в последнее время привлекает массовая миграция населения, в том числе возросшие потоки беженцев; незаконный оборот наркотиков и торговля оружием; приобретающие международный характер терроризм и организованная преступность.

Если в 1989 - 1992 гг. большинство европейских государств проявляли осторожность в оценке возможных вариантов формирования новой европейской системы, то с 1993- 1994 гг. под воздействием ряда объективных процессов набор обсуждаемых вариантов постепенно сужался. К 1997г. этап дискуссий завершился. Более очевидными стали контуры формирующегося облика Европы, хотя его детали еще остаются предметом обсуждений. По существу, в 1993- 1997 гг. произошла «смена парадигмы» формирования единой Европы, которая рождается сегодня не на основе «сближения» Востока и Запада, а в результате постепенного расширения западных организаций. Наиболее существенным в этом плане является расширение на Восток ЕС и НАТО. В то же время многообразие европейских процессов не сводится к расширению этих организаций, а ведет к формированию «концерта» европейских институтов, каждый из которых по-своему уникален и незаменим с точки зрения управления европейскими процессами.

 

Институционализация и преобразование СБСЕ в ОБСЕ

До 1990 г. СБСЕ представляло собой серию межправительственных форумов. Совещание обеспечило решение трех основных задач: поддержания интенсивного и регулярного диалога между Востоком и Западом; согласования норм и стандартов поведения государств во взаимных отношениях и в отношении граждан; рассмотрения вопросов, связанных с выполнением государствами принятых ими обязательств. К началу 90-х годов СБСЕ превратилось в динамично развивавшийся эффективный инструмент регулирования отношений между Востоком и Западом. С падением коммунистических режимов в документах СБСЕ была выражена приверженность всех его участников плюралистической демократии, верховенству закона и уважению прав человека, частной собственности, рыночной экономике и социальной справедливости. Эти ценности были закреплены и конкретизированы в документах копенгагенского (июнь-июль 1990г.) и московского (сентябрь - октябрь 1991г.) совещаний Конференции по человеческому измерению СБСЕ, боннской Конференции по экономическому сотрудничеству в Европе (март - апрель 1990 г.) и в парижской Хартии для новой Европы, подписанной 21 ноября 1990г. После 1990г. развитие СБСЕ, с 1 января 1995 г. переименованного в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), характеризовалось рядом черт.

1. В 1992 - 1993 гг. существенно расширился состав участников ОБСЕ [62] в результате принятия в нее стран бывшего СССР и бывшей Югославии, а также Албании и Андорры. ОБСЕ является самой универсальной, общеевропейской организацией, что определяет как ряд ее преимуществ, так и сложностей в работе. Среди проблем организации помимо трудности достижения консенсуса отмечается культурно-политическое многообразие государств-участников.

2. Парижская Хартия положила начало институционализации СБСЕ, подведшей к его преобразованию в ОБСЕ. С 1990 г. созданы постоянные и регулярно собирающиеся структуры и институты организации. Раз в два года проводятся встречи по обзору выполнения обязательств, завершающиеся встречами на высшем уровне (Хельсинки, 1992; Будапешт, 1994; Лиссабон 1996). Сначала раз в год, а в настоящее время раз в два года проводятся встречи Совета министров ОБСЕ (Берлин, 1991; Прага и Стокгольм, 1992; Рим, 1993; Будапешт, 1995; Копенгаген, 1997; Осло, 1998). Органом, уполномоченным принимать самостоятельные решения, является Постоянный совет, заседания которого еженедельно проводятся в Вене. В ОБСЕ созданы институты действующего председателя и «тройки», генерального секретаря, верховного комиссара по делам национальных меньшинств, ряд других. В Вене размещен секретариат, имеющий бюро в Праге; в Варшаве - Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), в Женеве - Суд по примирению и арбитражу в рамках ОБСЕ. Ежегодно в Праге проводится экономический форум ОБСЕ. В Вене действует Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности, в рамках которого обсуждаются вопросы контроля над вооружениями.

3. Наряду с сохранением нормотворческих функций и перенесением акцента на контроль за соблюдением принятых обязательств расширяется оперативная деятельность ОБСЕ в таких областях, как предотвращение конфликтов, регулирование кризисов и постконфликтное восстановление; формирование институтов правового государства (в частности, ОБСЕ играет активную роль в наблюдении за выборами, а в ряде случаев и в их организации) и обеспечение прав человека.

С 1992 г. ОБСЕ направляет в зоны конфликтов миссии, в том числе долгосрочные, мандат которых варьируется в зависимости от ситуации и предусматривает задачи по предотвращению и политическому урегулированию конфликтов. Долгосрочные миссии действуют в БиГ, Грузии, Латвии, Македонии, Молдове, Таджикистане, на Украине, в Хорватии, Эстонии, Косово. С 1995 г. группа содействия ОБСЕ работает в Чечне. С 1998 г. - в Беларуси. Минская группа с 1992 г. осуществляет посредничество в нагорно-карабахском конфликте. ОБСЕ постоянно представлена в Албании. Специальные миссии ОБСЕ направлялись в 1997 г. в СРЮ для урегулирования политического конфликта по поводу фальсификации результатов муниципальных выборов, а также в Албанию для поиска политического решения албанского кризиса.

С 1992 г. по решению хельсинкской встречи на высшем уровне ОБСЕ является региональным соглашением по смыслу главы VIII Устава ООН и за ней зарезервировано право проведения операций по поддержанию мира, исключая при этом возможность применения мер принуждения. Однако до настоящего времени ОБСЕ ни разу не воспользовалась этим правом. В соответствии с решением будапештской встречи на высшем уровне 1994 г. планируется операция ОБСЕ в зоне нагорно-карабахского конфликта, осуществление которой затягивается из-за отсутствия согласия сторон относительно принципов политического урегулирования.

С 1996 г. ОБСЕ осуществляет ряд задач постконфликтного восстановления в соответствии с дейтонским Общим рамочным соглашением 1995 г. о мире в БиГ. Соглашением на ОБСЕ были возложены такие задачи, как содействие разработке субрегиональных мер контроля над вооружениями, проведение переговоров о региональных мерах контроля над вооружениями и мерах по укреплению доверия в Юго-Восточной Европе; определение наличия необходимых условий, организация и проведение под международным контролем общебоснийских и муниципальных выборов в БиГ; содействие формированию демократических институтов и обеспечению прав человека.

Оперативная деятельность по обеспечению раннего предупреждения о назревающем конфликте осуществляется верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств в сотрудничестве с БДИПЧ. Возрастает роль действующего председателя, «тройки», личных представителей и специальных уполномоченных председателя, действующих от имени ОБСЕ на основе согласования с Постоянным советом. С 90-х годов ОБСЕ взаимодействует с другими международными организациями.

4. Несмотря на противоречивое отношение к организации различных государств-участников, часть которых либо не верит в возможности ОБСЕ, либо отдает приоритет иным европейским структурам и по этой причине настороженно относится к укреплению оперативных возможностей ОБСЕ, последняя постепенно превращается в один из основных инструментов обеспечения безопасности, основанной на сотрудничестве. К функциям ОБСЕ, определяющим ее уникальный характер и несвойственным ни одной иной европейской организации, следует отнести следующие:

- являясь единственной общеевропейской организацией, ОБСЕ осуществляет нормотворческую деятельность, а также способна обеспечивать легитимность мер, принимаемых другими региональными организациями за пределами территории их государств-членов;

- в рамках венского Форума по сотрудничеству в области безопасности или в тесной увязке с ОБСЕ рассматриваются и решаются вопросы контроля над вооружениями:меры укрепления доверия и безопасности; Договор по открытому небу (формально заключенный вне ОБСЕ), Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ОВСЕ) и OBCE-IA (состав участников заключенного в ноябре 1990 г. договора уже состава участников ОБСЕ);

- уникальной остается оперативная деятельность ОБСЕ в сфере раннего предупреждения, предотвращения и урегулирования конфликтов;

- несмотря на определенный параллелизм в деятельности Совета Европы и ОБСЕ, последняя остается единственной организацией, призванной обеспечивать уважение прав человека и содействие формированию институтов правового государства во всем регионе ОБСЕ, в том числе в странах, не являющихся членами или кандидатами в члены Совета Европы.