Контрольные, финансовые, консультативные органы Евросоюза.

Отталкиваясь от опыта современных государств, в организационном механизме Европейского Союза были учреждены специализированные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них - Счетная палата и Омбудсман.

Европейская счетная палата*(78) создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. поправками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен: Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.

"Счетная палата обеспечивает контроль за счетами" (ст. 246 Договора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в отношении "всей совокупности доходов и расходов Сообщества" (ст. 248 Договора о ЕС).

С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сообщества, физических и юридических лиц, получающих средства из союзного бюджета.

По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом самостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.

Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документации, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.

Двадцать семь членов Счетной палаты (по одному от каждого государства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).

При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полностью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.

Счетная палата функционирует на постоянной основе и располагает собственным аппаратом около 500 человек.

 

Европейский омбудсман*(79)

 

Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневековой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост введен и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман - единоличный орган, который избирается Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтернативные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европейских сообществ).

Задача Омбудсмана - расследовать дела по жалобам на "случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или органов Сообщества", кроме судебных (ст. 195 Договора о ЕС)*(80). С жалобами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно любое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее местонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману любые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Омбудсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведений, которые в соответствии с законодательством страны носят секретный характер).

Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь "полюбовногоурегулирования" (франц. solution a l'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой*(81).

Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман готовит доклад, содержащий проекты критических рекомендаций*(82). Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в течение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.

Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовлетворительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В дальнейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.

Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудсману - два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, послуживших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью облегчить данную процедуру Омбудсман утвердил типовой формуляр жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза*(83).

В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специального информационного омбудсмана, который официально именуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. "О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных".

 

38. Какими правоохранительными органами располагает Европейский Союз?

Органами, посредством которых Европейский Союз осуществляет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с преступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством.

В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо предусмотрена Лиссабонским договором.

Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol)*(84), - орган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-членов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

Его статус первоначально был закреплен в специальной (дополнительной) конвенции между государствами-членами, подписанной в 1995 г. и вступившей в силу в 1998 г., - Конвенции "О создании Европейского полицейского ведомства" (краткое название: "Конвенция о Европоле"). В 2009 г. текст Конвенции был заменен одноименным нормативным актом Совета Европейского Союза: Решением Совета от 6 апреля 2009 г. "О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)".

В настоящее время деятельность Европола концентрируется в основном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с преступностью путем сбора, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные отделы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них направляет в Европол своих офицеров по связи.

В соответствии с Решением о создании Европейского полицейского ведомства 2009 г. Европол также наделен рядом важных дополнительных полномочий, в частности:

- правом откомандировывать своих сотрудников для участия в работе совместных следственных бригад, формируемых государствами-членами;

- правом направлять государствам-членам официальные запросы о возбуждении уголовных дел, а также о проведении и координации расследований по определенным уголовным делам. В случае отказа государства-члены обязаны направлять Европолу мотивированный ответ.

Главным внутренним органом Европола служит Административный совет, состоящий из представителей государств-членов (собирается не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет директор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.

В 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Европола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро расследований США*(85).

Евроюст (Eurojust) - новый орган Европейского Союза, созданный для координации работы национальных прокуратур и иных ведомств государств-членов, которые осуществляют уголовное преследование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Евроюста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).

Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. "О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью".

В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному "национальному члену, откомандированному каждым государством-членом... и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами" (ст. 2).

Национальные члены выступают уполномоченными представителями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств - членов Союза.

В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других государств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуждении уголовного преследования, о создании совместных следственных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным делам и др.

В то же время каждое государство самостоятельно определяет характер и объем судебно-правовых полномочий своего национального члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т.д.).

В некоторых случаях, например когда расследование преступления (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст может действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных членов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.

Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает административного директора.

Советом Европейского Союза принято Решение от 14 декабря 2008 г. "Об усилении Евроюста", которое вносит множество изменений и дополнений в вышеупомянутое Решение от 28 февраля 2002 г. В частности, предусмотрено создание в рамках Евроюста "постоянного координационного механизма" (франц. dispositif permanent de coordination), который будет обеспечивать доступность этого органа в круглосуточном режиме для оказания помощи компетентным инстанциям государств-членов. Также расширяются полномочия национальных членов Евроюста.

Согласно Лиссабонскому договору о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) может быть учреждена Европейская прокуратура, которая будет непосредственно заниматься уголовным преследованием в национальных судах ряда преступных деяний.

"Европейская прокуратура, при необходимости, во взаимодействии с Европолом, уполномочивается осуществлять расследование, уголовное преследование и предание суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза" (параграф 2 ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В дальнейшем компетенция Европейской прокуратуры может быть распространена на другие виды "тяжкой преступности с трансграничными масштабами", включая международный терроризм (параграф 4 той же статьи).

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращенно - OLAF (от франц. Office europeen de la lutte anti-fraude)*(86) было учреждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях "усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Сообществ..." (ст. 2 Решения Комиссии от 26 мая 1999 г. "Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с мошенничеством").

Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета "О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (OLAF)" и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии "О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF".

Главным объектом усилий OLAF служит выявление противоправных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Европейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обладающие автономным бюджетом (например, Европейский центральный банк).

Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Союза, вторые - в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.

И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.

OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комиссией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независимости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.