Сущность и виды надзора в государственном управлении.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается как суженный контроль.

Административный надзор завершается нередко привлечением виновных лиц к административной ответственности, а контроль, чаще всего — к дисциплинарной ответственности.

Различают два вида надзора: прокурорский и административный.

Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соответствие законам правовых актов, издаваемых указанных органов и должностных лиц.

Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера администрациями мест содержания заключенных под стражу лиц.

В процессе осуществления общего надзора прокурор при предъявлении служебного удостоверения вправе:

— беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;

— проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений закона.

К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законности относятся: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органов прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует об этом Президента РФ.

Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому было объявлено такое предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Предупреждение как правовая форма реагирования прокуратуры на возможные нарушения законодательства установлена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».196 Генеральный прокурор или его заместитель направляет в письменной форме предупреждение общественному или религиозному объединению в случае выявления фактов, свидетельствующих в их деятельности признаков экстремизма.

Такое же предупреждение может быть направлено учредителю или редакции СМИ в случае распространения через такое средство экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма.

Второй вид надзора — административный надзор со стороны органов исполнительной власти. Он осуществляется специальными федеральными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения государственных органов. К органу, самостоятельно функционирующему, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчинена Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1) полномочия по предупреждению правонарушений;

2) полномочия по пресечению правонарушений;

3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

4) полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство отдельных видов работ, а также заключения по проектам строительства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении начавшегося правонарушения.

В соответствии со своими полномочиями органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, приостанавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России198, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.

Большинство органов административного надзора наделены правом привлечения виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (органы внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственного энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правонарушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о таких правонарушениях федеральным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными путями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

а) федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;

б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

в) порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов и другие нормативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.

Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляющих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административного контроля (надзора):

1) контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11 п. 1 Закона «О милиции»;

2) контроль за соблюдением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;

3) контроль за объектами лицензионно-разрешительной системы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»;

4) надзор и контроль за безопасностью дорожного движения — ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

5) контроль за соблюдением паспортно-регистрационных правил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;

6) контроль за соблюдением правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7) контроль за частной детективной и охранной деятельностью — ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;

8) контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осужденными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона «О милиции»;

9) контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы - ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».