Определение конституционного суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

От 16 июля 2004 г. N 14-П

Два предпринимателя - были приостановлены их налоговые проверки, чем ограничена свобода их деятельности.

Механизм налогообложения должен обеспечивать полноту и своевременность взимания налогов и сборов с обязанных лиц и одновременно - надлежащий правовой характер деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, связанной с изъятием средств налогообложения. Исходя из этого федеральное законодательство о налогах и сборах призвано создать надлежащие условия исполнения налоговой обязанности, в том числе определить систему налоговых органов, относящихся к федеральным экономическим службам

Контрольная функция, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 1 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления.

По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации, полномочия по осуществлению налогового контроля, как разновидности государственного контроля, относятся к полномочиям исполнительной власти. Устанавливая в соответствии со статьями 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 114 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовой, в том числе налоговой, политики, федеральный законодатель вправе возложить полномочия по проверке правильности исчисления и своевременности уплаты (удержания и перечисления) налогов и сборов на федеральный орган исполнительной власти, по своему функциональному предназначению наиболее приспособленный к их осуществлению.

Контроль возможен, если он не нарушает напрямую конституционных прав, если он законен.

Конституция Российской Федерации, закрепляя обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, непосредственно не предусматривает обеспечительный механизм ее исполнения. Это делает федеральный орган.

Одной из форм проведения налогового контроля являются налоговые проверки - камеральные и выездные (статьи 82, 87, 88 и 89 Налогового кодекса Российской Федерации). Регламентируя продолжительность проведения выездных налоговых проверок, законодатель исходил из принципа недопустимости избыточного или не ограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля. Соблюдение указанных им в части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации предельных сроков проведения выездных налоговых проверок обязательно для налоговых органов, наделенных правом проводить такие проверки и определять их продолжительность в установленных данной нормой рамках, в том числе при решении вопроса об их приостановлении в необходимых случаях.

Основное содержание выездной налоговой проверки - проверка правильности исчисления и своевременности уплаты (удержания и перечисления) одного или нескольких налогов по месту нахождения налогоплательщика на основе изучения как документальных источников информации, так и фактического состояния объектов налогообложения, для чего осуществляющие ее уполномоченные должностные лица налоговых органов могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а также производить осмотр (обследование) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения (часть четвертая статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации). По смыслу частей первой и седьмой статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с пунктом 1 его статьи 91, датой начала выездной налоговой проверки является дата предъявления налогоплательщику (его представителю) решения руководителя (его заместителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки. Проверка завершается составлением справки о проведенной проверке, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения.

3.2. Исходя из потребности в обеспечении при проведении выездной налоговой проверки, с одной стороны, учета интересов налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), связанных с самостоятельным и беспрепятственным осуществлением предпринимательской деятельности, а с другой стороны - эффективности мероприятий по проверке исполнения налогоплательщиками своей налоговой обязанности, законодатель установил в части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в качестве общего правила ограничение срока проведения выездной налоговой проверки двумя месяцами и предусмотрел, что в исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить ее продолжительность до трех месяцев, а при проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проведения проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства.

Срок проведения выездной налоговой проверки, как прямо указывает законодатель, составляет время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, при этом в него также не засчитываются периоды между вручением налогоплательщику требования о представлении документов в соответствии со статьей 93 Налогового кодекса Российской Федерации и представлением им запрашиваемых при проведении проверки документов. Это означает, что в установленный частью второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации двухмесячный (в исключительных случаях - трехмесячный) срок включаются - с тем чтобы не допустить излишнего обременения налогоплательщика в связи с необходимостью предоставления проверяющим условий для работы и т.п. - только те периоды, которые напрямую связаны с нахождением проверяющих на территории налогоплательщика. Что касается встречных проверок, а также экспертиз, то время их проведения не должно засчитываться в срок проведения выездной налоговой проверки, если только проверяющие в этот же период не продолжают находиться на территории налогоплательщика. Не засчитывается в него и время, необходимое для оформления результатов проверки (статья 100 Налогового кодекса Российской Федерации). Следовательно, срок проведения выездной налоговой проверки является суммой периодов, в течение которых проверяющие находятся на территории проверяемого налогоплательщика, порядок же календарного исчисления сроков, установленный статьей 6.1 Налогового кодекса Российской Федерации, в этих случаях не применяется.

3.3. Таким образом, Налоговый кодекс Российской Федерации закрепил одновременно унифицированный и дифференцированный подход к определению сроков, в течение которых в отношении налогоплательщика осуществляются контрольные мероприятия в форме выездной налоговой проверки. Данное регулирование, имеющее целью обеспечить одинаковый объем правовых гарантий каждому налогоплательщику и вместе с тем позволяющее учитывать юридически значимые и объективно обусловленные различия между отдельными категориями налогоплательщиков, не может расцениваться как нарушающее принцип равенства всех перед законом, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, - напротив, оно позволяет дифференцировать сроки проведения выездных налоговых проверок в зависимости и от иных критериев, таких как специфика налогообложения, объемы экономической деятельности налогоплательщика и т.д. Однако во всяком случае дифференциация должна быть обоснованной и мотивированной, а ее критерии - соответствовать конституционному требованию ясности, четкости, определенности и недвусмысленности правовых норм.

Исходя из этого рассматриваемые положения части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие сроки и продолжительность выездных налоговых проверок, в том числе повторных, проводимых вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, ранее проводившего проверку, в системе действующего налогового регулирования не противоречат Конституции Российской Федерации. Вместе с тем федеральный законодатель вправе предусмотреть иные формы и методы налогового контроля, а также установить различную продолжительность проведения выездных налоговых проверок в зависимости от категорий налогоплательщиков и специфики налогообложения.

Закрепленные в статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право каждого на судебную защиту его прав и свобод и связанное с ним право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, выступают гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод и не подлежат ограничению; государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной; право на обжалование в суд любого правового акта, кроме актов, проверка которых отнесена законодателем к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивается проверкой, осуществляемой на основании гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, а также статьи 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации налогоплательщик - организация или индивидуальный предприниматель, который считает, что его права нарушены актом (как нормативным, так и ненормативным) налогового органа, действиями или бездействием соответствующих должностных лиц, может обжаловать их в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в арбитражный суд путем подачи искового заявления в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (статьи 137 и 138).

Несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений налоговых органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в налоговой сфере как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе налогового контроля, - о проведении встречных проверок, истребовании документов, назначении экспертизы и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право налогоплательщика обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения.

Налоговый кодекс Российской Федерации исходит из недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении налогового контроля (статьи 35 и 103). Если, осуществляя его, налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль в таких случаях может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо. Превышение налоговыми органами (их должностными лицами) своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства, в котором осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 1, часть 1; статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

Признать положения части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие сроки и продолжительность выездных налоговых проверок, в том числе повторных, проводимых вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, ранее проводившего проверку, не противоречащими Конституции Российской Федерации.

2. Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 17.03.2009 № 5-П ( далее - Постановление № 5-П) обозначил свою позицию в вопросе правомерности проведения повторной налоговой проверки в случае, когда по результатам первоначальной проверки имеется вступившее в силу решение суда. Поводом для обращения в КС РФ послужили следующие обстоятельства. Межрайонная инспекция ФНС России по Омской области провела выездную проверку налогоплательщика, по результатам которой вынесла решение о привлечении его к ответственности за неполную уплату налога. Впоследствии все три судебные инстанции признали решение инспекции недействительным в части доначисления некоторых сумм. Уже после того, как судебное решение вступило в силу, УФНС России по Омской области в порядке контроля деятельности нижестоящего налогового органа вынесло решение о проведении повторной выездной налоговой проверки. Налогоплательщик попытался обжаловать решение о проведении такой проверки, но проиграл спор в трех судебных инстанциях и получил отказ Высшего Арбитражного Суда РФ в передаче жалобы для пересмотра в порядке надзора в Президиум ВАС РФ. После получения отказного решения кассационной инстанции налогоплательщик обжаловал непосредственно решение, вынесенное по результатам повторной налоговой проверки, и выиграл спор опять же в трех судебных инстанциях. Обоснованно считая действия налоговых органов неправомерными, налогоплательщик обратился в Конституционный Суд РФ. Результатом этого стало комментируемое постановление. В нем КС РФ отметил, что подтверждение законности действий вышестоящего налогового органа в рассматриваемой ситуации означало бы, что суд одобряет возможность преодоления административным органом судебного решения путем принятия юрисдикционного акта. КС РФ уточнил, что это могло бы поставить под сомнение существование принципа разделения властей, и назвал при этом действия налогового органа «процедурой ревизии судебных актов». На первый взгляд Постановление № 5-П выглядит достаточно резко и даже революционно. Однако предлагаем разобраться, насколько велик его практический смысл. Для этого обратимся к истории проблемы.

 

Сфера применения Постановления № 5-П

Перечисленные выше вопросы сохранили свою актуальность и после вынесения Постановления № 5-П. Дело в том, что КС РФ сформулировал его резолютивную часть крайне осторожно. Из него следует, что повторная налоговая проверка при наличии вступившего в силу судебного акта по первоначальной проверке все же допустима, если при этом проверяющие выполнят ряд формальностей. Во-первых, не следует допускать необоснованное дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении налогоплательщика. Во-вторых, акт повторной проверки не может быть вынесен на основании исследования и оценки тех же фактических обстоятельств, которые уже были предметом судебного разбирательства. Надо учесть, что в последнее время суды стали менее внимательно относиться к процессуальным ошибкам налоговых органов, допущенным в процессе проведения проверок и оформления их результатов. Суды реже удовлетворяют заявления налогоплательщиков, основанные исключительно на малозначительных процессуальных нарушениях. Так, например, до внесения изменений в ст. 87 Налогового кодекса РФ³ много споров возникало из-за вопросов о том, что является «мотивированным» постановлением о назначении повторной выездной налоговой проверки. К моменту внесения изменений в ст. 87 НК РФ практически сформировалась судебная практика, выражающая отказ судов от применения формального подхода в отношении действий налоговых органов. Суды указывали, что отсутствие в постановлениях каких-либо разъяснений (помимо не несущего никакой особой смысловой нагрузки указания на то, что проверка проводится в порядке контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа) не свидетельствует о незаконности проведения самой проверки, а также о нарушении прав налогоплательщиков. А несоблюдение налоговым органом формальных требований не должно автоматически освобождать налогоплательщика от уплаты доначисленных налогов без исследования правомерности их доначисления⁴. Такая позиция судов заставляет прийти к следующему выводу. Даже если «формальности», на которые указывает Постановление № 5-П, не будут налоговыми органами в полной мере соблюдены, вряд ли можно с уверенностью говорить о том, что суды примут сторону налогоплательщиков, пытающихся оспорить действия налоговых органов, опираясь исключительно на такие нарушения. Заметим, что КС РФ фактически оформил наметившуюся ранее тенденцию. Вопрос преюдиции, который, по сути, и явился основной причиной обращения налогоплательщика в КС РФ, уже не раз поднимался в судебной практике. В большинстве случаев суды указывали, что повторная проверка и переоценка налоговыми органами доказательств, уже исследованных и оцененных судом, являются неправомерными⁵. Суды обосновывали это положениями АПК РФ, согласно которым обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица⁶. Таким образом, в процессе спора с налоговым органом на позицию КС РФ могут ссылаться как минимум те налогоплательщики, которые попали в аналогичную ситуацию, т. е. если результаты повторной налоговой проверки полностью дублируют решение, вынесенное нижестоящим налоговым органом.