Передумови створення казначейської системи виконання бюджетів в Україні

Традиції Державного казначейства України зародилися ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування.

Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі, на казенному дворі. Вже до середини п'ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства. На початку ХVІІІ століття для вирішення проблемних питань в галузі фінансів була створена камер-колегія, що являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Першим президентом камер-колегії був призначений у 1717 році князь Д.М.Голіцин. Петро І ставив перед нею такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над доходами держави. Зокрема, вона повинна була збирати різного роду інформацію про реальне економічне становище країни.

Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси у гетьманській державі. Конституцією відокремлювався державний скарб від особистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту).

Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. - 1775 p.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів.

У Московській Русі наприкінці 18 століття стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Система особистих доручень, що видавались у приказах, не сприяла розвитку зацікавленості у державних справах, не викликала бажання працювати над проблемними питаннями суспільства. Крім того, справи, якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що викликало плутанину та уповільнення в їх вирішенні. Тому Петром І приймається рішення щодо створення колегій, які за своїм складом та способами розв’язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи.

Серед петровських колегій особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії та штатс-конторі. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управлінням справами, пов’язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі народного господарства. Власне камер-колегія була покликана вирішувати всі проблемні питання в галузі фінансів, збирати доходи, шукати додаткові джерела надходження грошових коштів в казну держави. Першим президентом камер-колегії був призначений князь Дмитро Михайлович Голіцин у 1717 році. У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт “Учреждение и регламент камер-колегии”. Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематично.

Петро І ставив перед камер-колегією такі задачі, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Камер-колегія повинна була піклуватися про розвиток економічних сил країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею задач (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Власне зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням

державних доходів не задовольняла Петра І.

Важливою подією в історії фінансового управління Росії 18 століття стало видання нового регламенту камер-колегії у 1731 році, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації в 1785 р. Воно знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами у вигляді окремої самостійної установи. З двох центральних завдань петровської камер-колегії – володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге найважливіше завдання “управляти” було викреслене з кола обов’язків нової камер-колегії. Все це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні державою. Наслідком цього стає рішення Катерини ІІ призначити президентом камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А.Куракіна у 1764 році. З цього приводу видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управління взагалі та камер-колегії зокрема.

Через 30 років після видання другого регламенту стало зрозуміло, що він поставив діяльність камер-колегій у рамки занадто вузькі, що лишили цю діяльність державного значення. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилась мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало.

Для управління всіма питаннями, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати, а для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносились до казни, в кожному обласному місті була створена посада повітового казначея. В офіційному документі “Учреждения о губерниях” казенна палата була представлена як департамент, котрий є злиттям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. До її обов’язків входило:

- збір доходів як у повному обсязі, так і у визначений час;

- доставка зібраних доходів до необхідних місць;

- забезпечення збереженості зібраних доходів;

- складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії;

- доведення всіх відомостей про доходи та витрати губернії до відома державного казначея.

Крім того, в обов’язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори. Повітові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства. Доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків, які були створені у 1780 році у Москві та Петербурзі.

Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. Сфера управління державними фінансами вимагала змін. Вони відбулися з приходом на трон у 1797 році імператора Павла, за часи правління якого була заснована посада державного казначея (у 1798 році).

На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і від тепер під наглядом державного казначея. Посада державного казначея реально являла собою ведення правильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим навіть вищим урядовцям. Проте імператор Павло надавав їй значимість на рівні Міністра фінансів. 8 вересня 1802 року було видано указ про створення міністерств, котрий започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії. Було прийнято досить прогресивне рішення організувати процес управління на зовсім нових засадах. При цьому поряд з посадою державного казначея була заснована також посада Міністра фінансів. З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов’язків у фінансовій галузі. Саме до нього фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей, не дивлячись на те значення, яке йому надавав імператор Павло, ще більш чітко визначився як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значимість цієї посади була значною мірою втрачена, а зміст певною мірою викривлений.

Казначейство як спеціальний фінансовий орган, що відав касовим виконанням державного бюджету, в Росії було засновано 2.02.1821 року, коли у складі Міністерства фінансів створили департамент Державного казначейства. Головними завданнями Департаменту були:

- контроль за рухом коштів за надходженнями та витратами усіх казначейств;

- здійснення головного рахівництва усіх надходжень та витрат держави.

У його віданні перебували місцеві органи - казенні палати. Усі зібрані органами казначейства прибутки надходили на єдиний рахунок у Державному банку. Саме фінансові відносини 18 століття сприяли започаткуванню державного казначейства, яке з плином часу приймало все більш розвинені форми та державну значимість.

Казначейство організовувало стягнення податків, зборів, мита, вело облік прибутків держави і відпускало кошти на витрати, передбачені державним бюджетом. Казначейське виконання державного бюджету дало позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе, обов’язково цільове використання коштів державного бюджету. Це, в свою чергу, дало можливість:

- здійснювати державний контроль і оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави;

- ефективно їх перерозподіляти і маневрувати державними коштами;

- створювати можливість накопичення ресурсів для реалізації державних програм і зобов’язань.

На час Жовтневої революції 1917 p. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків. Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено у 1917-1920 pp., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Гетьманату Павла Скоропадського. За Гетьманату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетової комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представники науково-економічних кіл. За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетове право Російської імперії, що складалося із загальних кошторисних правил і правил про порядок розгляду державного розпису прибутків і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не передбачених розписом. Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальноприйнятним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними прибутками і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису.

На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-

політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався. Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями. Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів мав “велику близькість до дійсних витрат і вплат до скарбниці”.

З утворенням у 1922 pоці СРСР було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Казначейство було ліквідовано, оскільки касове виконання державного бюджету здійснював Держбанк СРСР.