Формы и стадии правотворчества

 

Формы правотворчества. Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица, негосударственные организации, международные организации. В зависимости от субъектов правотворчества различают следующие способы (формы) деятельности по возведению воли общества и международных организаций в правовой нормативный акт: а) принятие решений непосредственно народом путем референдума; б) принятие нормативных актов органами государства; в) принятие нормативных правовых актов должностными лицами; г) принятие правовых актов негосударственными организациями; д) принятие правовых актов международными организациями. Наиболее распространенной является такая форма правотворчества, как принятие нормативно-правовых актов органами государства.

Непосредственная правоустановительная деятельность. В отличие от других субъектов правотворчества, непосредственное правотворчество народа является одним из способов его привлечения к управлению государственными и общественными делами. Наиболее ярким его проявлением является референдум (голосование) граждан Республики Беларусь по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Согласно ст. 111 Избирательного кодекса референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Референдумы могут проводиться как в масштабах всей республики, так и по административно-территориальным единицам. Как один из видов правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Республике Беларусь, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. На республиканском референдуме можно принять Конституцию, принять любой законопроект, внести поправки в законы и принять решения по другим вопросам республиканского значения. На местный референдум могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Санкционирование и его формы. Санкционирование означает признание государством обычая, который сложился исторически, а также признание государством норм права, принимаемых (издаваемых) юридическими лицами в пределах предоставленной им правотворческой компетенции актами государственных органов (должностных лиц). Различают следующие формы санкционирования: санкционирование обычаев; санкционирование корпоративных норм.

Санкционирование обычаев. Правовой обычай - это обычай, применение которого обеспечивается санкцией государства. Его следует отличать от обычая, представляющего собой моральную норму, религиозное правило, нравы. Санкционирование обычая может осуществляться путем восприятия его судебной, арбитражной или административной практикой. Решение государственного органа, в котором применен обычай, признается соответствующим государством и может быть принудительно исполнено. Развитие права в Беларуси в дальнейшем не исключит существования обычаев. Видимо, вскоре следует ожидать появления новых рыночных обычаев, которые будут регулировать отношения вместе с юридическими нормами.

Санкционирование корпоративных норм. Корпоративные акты следует рассматривать как самостоятельный вид правовых актов. Их нельзя однозначно отнести к какому-либо виду правовых актов - с одной стороны, они основываются на правовых нормах и строго следуют им, а с другой – являются актами конкретизации права, а иногда выступают как акты неофициального толкования. Корпоративные акты обладают смешанной юридической природой, они содержат одновременно нормативные, индивидуальные, а иногда и ненормативные предписания. Такие акты имеют уникальную юридическую природу. Право корпоративного правотворчества имеется не у всех образований и объединений, а только у тех, которые наделены государством особым статусом юридического лица и отвечают специальным признакам корпорации. Для общей теории права, для правотворческой и правоприменительной деятельности, представляется возможным под корпорацией понимать хозяйственное общество, являющееся объединением лиц и капиталов для предпринимательских целей, участники которого организованы на принципах членства и несут ограниченную ответственность своим имуществом по обязательствам всего объединения, имеющее определенную внутреннюю структуру, выражающуюся в наличии у него органов управления, наделенных соответствующими полномочиями, и осуществляющее определенную деятельность, подлежащую самостоятельному урегулированию, а также правомочное на соответствующее правотворчество действующей системой права. Только такие образования обладают соответствующей правоспособностью на издание корпоративных нормативных актов.

Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности корпораций, представляет собой единство государственного и корпоративного, и, соответственно, подчиняется двум группам источников права: «общим» источникам, адресованным всем субъектам права, находящимся на территории государства, и «дополнительным» или «собственным» источникам права, установленным в каждой отдельной корпорации. Действие общих источников права служит проявлением самоуправления в целом по стране и обеспечивает единство регулирования в главном; корпоративные акты позволяют реализовать самоуправление в рамках конкретной корпорации, обеспечивая самостоятельность в принятии правовых решений, учет специфики складывающихся отношений, придавая тем самым регулированию необходимую динамичность, дифференцированность и адекватность. Несмотря на то, что количество и роль корпоративных актов постоянно растут, определяющим в установлении правового положения корпораций, является влияние «общих» источников права.

Корпоративное регулирование призвано упорядочить общественные отношения, связанные с внутренней организацией деятельности корпорации. В этих целях корпорации управомочены осуществлять первичное правовое регулирование корпоративных отношений. Помимо этого корпоративные нормы могут «доурегулировать» уже существующие общественные отношения путем конкретизации и (или) преодоления или устранения пробелов в действующих нормах права. Значение корпоративных актов также определяется тем влиянием, которое они оказывают на правосознание и развитие законодательства.

Корпоративный нормативный акт является правовым по своей природе, поскольку он выражен в словесно-документальном виде, имеет официальный характер, принят корпорацией в пределах предоставленных полномочий, имеет волевой характер и целевую ориентацию, обладает регулятивными свойствами, выступает в качестве звена реальной правовой цепи. Качество правового корпоративному акту придает и то обстоятельство, что в конечно счете (если не прямо, то опосредовано) он поддерживается государством. Нормативный акт корпорации – это основанное на законе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявление корпорации, выработанное и оформленное по установленной процедуре в виде специального акта органа корпорации и направленное на установление корпоративных норм, возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений в интересах достижения целей, ради которых корпорация создана.

Помимо воли участников и собственной воли органов управления, деятельность корпорации ограничивается определенными рамками, установленными действующим законодательством. Государство не только наделяет корпорации правами юридического лица, но и в известных пределах предоставляет им право в установленном порядке принимать акты, касающиеся внутренней жизни организации. Вместе с тем проявления воли одних и тех же корпораций по разным вопросам могут быть отнюдь не равноценны. В одних случаях их воля является выражением воли только тех лиц, которые непосредственно определяют волю корпорации. В других же случаях воля, выраженная в корпоративном акте, уже не может быть сведена к воле ее участников. Такая воля выходит за узкокорпоративные рамки и приобретает характер олицетворения воли государства в целом.

Теоретическое обоснование юридической силы корпоративных актов осуществляется посредством предварительного или последующего санкционирования таких актов государством. Под предварительным предоставлением полномочий понимается издание государством «общих» или «конститутивных» актов, которые выступают в качестве определенного юридического основания корпоративного нормативного регулирования. Последующее разрешение понимается как утверждение (регистрация) уже принятых правовых актов, например, учредительных документов корпорации.

Территориальная сфера действия корпоративных актов, как правило, не имеет четких границ. Действие корпоративных актов в пространстве связано не с административно-территориальным делением, а с функциями, осуществляемыми корпорацией, ее структурными подразделениями, а также отдельными лицами. Сфера действия корпоративных актов охватывает, прежде всего, работников организации и ее участников, а в некоторых случаях и неопределенный круг лиц. Корпоративные правовые акты также распространяют свое действие на структурные подразделения корпорации, ее представительства и филиалы. Кроме того, корпоративные правовые акты могут иметь обязательную силу в отношении дочерних и зависимых корпораций.

Корпоративные нормативные акты должны вырабатываться, приниматься и оформляться с соблюдением определенных, официально установленных законом и иными актами правил (процедур). При подготовке корпоративных нормативных актов следует придерживаться сложившихся общепризнанных принципов правотворчества, процедуры подготовки нормативных правовых актов государства. Особенно важным является участие юристов (юридической службы или привлеченным внешним юридическим консультантам), осуществление ими экспертизы корпоративного нормативного акта на этапе его подготовки и принятия.

Нормообразование в международном праве. В международном праве, в отличие от нормообразования в каждом конкретном государстве, при котором субъект нормотворчества свободно выражает свою волю при принятии (издании) правовых актов, воля субъекта нормотворчества носит согласительный характер. Нормативные правовые акты в международном праве принимаются с обоюдного согласия на них сторон, участвующих в международном общении. В международном праве нет понятий «закон» и «законодательство». В качестве правовых источников взаимоотношений субъектов международного права выступают международные договоры, заключенные в результате свободного волеизъявления международных организаций.

Международные договоры. Международный договор - это явно выраженное соглашение между государствами и другими субъектами международного права, заключенное по вопросам, имеющим для них общий интерес, и призванное регулировать их взаимоотношения путем создания взаимных прав и обязанностей. Статья 2 Венской конвенции о праве международных договоров содержит нормативное определение этого источника: "Договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования".

Двусторонние договоры составляются, как правило, на языке обеих договаривающихся сторон. В тексте договора отмечается, что юридическая сила его аутентична (равнозначна) вне зависимости от языка. Структура договора состоит из:

а) преамбулы (введения), где указываются задачи, которые ставят договаривающиеся стороны, участники договора, могут также воспроизводиться принципы, которыми руководствуются договаривающиеся стороны;

б) основной части, заключающей в себе содержание договора;

в) заключительной части, в которой указываются порядок вступления договора в силу, срок его действия и, если необходимо, иные сведения по усмотрению сторон.

Договор может содержать приложения, в которых развиваются и детализируются положения его основной части. Приложения — неотъемлемая часть договора.

Наименование договора (договор, соглашение, конвенция и т.п.), не влияя на его юридическую силу, говорит об отношении договаривающихся сторон к предмету своей договоренности.

Международные юридические акты делятся на односторонние, двусторонние и многосторонние.

К двусторонним актам относятся договоры, конвенции, соглашения, декларации, протоколы, обмены нотами. Заявленная форма договоренности не влияет на юридическую силу обязательств. Названия подбираются в зависимости от важности объекта договоренности. По важным темам это будет договор или соглашение (даже трактат), а по делам более узким — конвенция, протокол и др.

Порядок заключения международных договоров регулируется Законом от 23 октября 1991г. «О международных договорах Республики Беларусь» и Указом Президента от 11 мая 1999г. № 261 «Об утверждении Положения о процедурных вопросах заключения международных договоров Республики Беларусь».

Статьей 15 Закона «О международных договорах Республики Беларусь» предусматривается ратификация следующих межгосударственных и межправительственных договоров:

в которых предусмотрена их ратификация;

устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в декретах и указах Президента Республики Беларусь, законах Республики Беларусь;

предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные декретами и указами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь;

о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами;

об участии Республики Беларусь в международных организациях и межгосударственных образованиях.

Ратификация международных договоров осуществляется Национальным собранием Республики Беларусь.

Международные обычаи. Нормообразование в международном праве началось с формирования обычаев. Международно-правовой обычай – это сложившееся в международной практике правило поведения, за которым субъекты международного права признают юридически обязательный характер. Такая норма складывается постепенно, в результате повторяющихся действий.

В международном праве обычай представляет собой не только форму выражения традиционных норм, но и важный способ создания новых юридических обязательных правил поведения государств в тех вновь появляющихся областях межгосударственных отношений, которые требуют правового регулирования. Он является современным и активно функционирующим источником права. Поэтому следует иметь в виду, что концепция обычая в том виде, как она применяется в международной практике и рассматривается в доктрине международного права, имеет мало общего с представлениями об обычае, основанными на особенностях этого источника во внутренних, национальных системах права. Существуют обычаи, получившие специальное признание в международных отношениях, например дипломатический этикет.

Формулирование обычных норм в виде писаных правил, объединенных в международном договоре, и систематизация норм называется кодификацией. По линии ООН были кодифицированы нормы международного обычного права, относящиеся к дипломатическому праву, праву международных договоров в форме международных конвенций.

Обычай продолжает сохранять значение и после кодификации, особенно для тех государств, которые не стали участниками кодифицирующих конвенций.

Наряду с обычными нормами международного права действуют и международные договоры. Заключение договоров – это основной способ нормообразования в системе международного права. Именно поэтому, международное право всё больше становится договорным правом.

Стадии правотворчества. Правотворчество является одним из средств правового регулирования общественных отношений. По структуре правотворческий процесс можно разделить на две большие части. Первая часть включает в себя организационные вопросы, не связанные с юридически значимыми действиями. Это могут быть предложения в периодической печати общественных деятелей, политиков, ученых, граждан о необходимости регулирования общественных отношений определенного вида, опубликование ими проекта нормативного правового акта, его обсуждение в печати и т.п. Эти действия не порождают каких-либо правовых последствий. Только вторая часть правотворчества, которая связана с изданием правового акта о необходимости подготовки проекта нормативного правового акты, имеет своим следствием, как правило, его принятие и придание ему общеобязательного характера.

Правотворческий процесс, как и любой юридический процесс, протекает в определенных формах (процедурах) и может быть разделен на стадии (этапы). Стадия (этап) правотворческого процесса – это относительно самостоятельная и завершенная часть процесса, позволяющая обособить его от других частей. Правотворческая деятельность предполагает подробную регламентацию всех стадий и правил правотворческого процесса, в результате которого издаются (принимаются) нормативные правовые акты. Таким образом, правотворческий процесс есть порядок последовательных действий, в результате которых принимаются (издаются) нормативные правовые акты

Полагаем, что в широком смысле процесс правотворчества включает в себя и организационные действия, которые предваряют работу над созданием нормативного правового акта. Несмотря на различные виды субъектов правотворческого процесса и их особенности, можно выделить общие стадии (этапы).

Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, например, А.Ф.Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский выделяют следующие стадии правотворчества: принятие решения о подготовке проекта акта, подготовка (разработка) проекта, обсуждение и принятие нормативного акта, опубликование акта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, если он не публикуется) и введение его в действие. Такой же позиции придерживаются А.Ф. Лебедев, Н.А. Глыбовская и С.А. Трахименок. Следует отметить, что такое количество стадий правотворчества понимается ими лишь в узком смысле. В широком же смысле в правотворчестве можно выделить и дополнительные стадии: стадию прогнозирования принятия правового акта, стадию планирования – эти стадии предваряют правотворческий процесс и окончательную стадию - изучения действия нормативного правового акта на практике с целью выявления потребностей внесения в него изменений и дополнений.

Следует отметить, что Законом от 10 января 2000 г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями, установлены следующие стадии нормотворческого процесса: планирование нормотворческой деятельности; нормотворческая инициатива; подготовка проекта нормативного правового акта; принятие (издание) нормативного правового акта; включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь; опубликование нормативного правового акта (ст. 39).

Способы правотворчества. На основе изложенного выше можно выделить два основных способа правотворчества: а) санкционирование государственной властью норм, которые сложились, реально существуют в виде фактического обычая, либо в виде нормативных положений, вырабатываемых негосударственными образованиями или складывающихся в частноправовой сфере (корпоративные нормы); б) прямая правоустановительная деятельность государственных органов, выраженная в правотворческих решениях и закрепленная в юридических нормативных актах, которым юридическая система придает значение формы писаного права. Правотворческая деятельность осуществляется в различных видах и формах.

 

1.5 Законодательная техника: понятие и содержание

В соответствии с Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями «законодательная техника – система правил подготовки проектов законодательных актов» (абзац 8 ст. 1). Нормотворческая техника – понятие более широкое и закон трактует ее как «система правил подготовки проектов нормативных правовых актов» (часть 18 ст. 1). В законе дано следующее определение нормативного правового акта – «официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума, с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащей общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение». Под законодательными актами закон понимает Конституцию Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь.

Основными принципами законодательной техники являются следующие положения: логичность построения проекта акта; краткость и точность изложения норм; полнота правового регулирования проектом акта соответствующей сферы общественных отношений; ясность, простота и доступность языка изложения проекта акта, исключающего различное толкование его норм; оформление проекта акта в соответствии с установленными правилами делопроизводства.

Структура нормативного акта. В соответствии со ст. 28 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.

Преамбула – вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Нормативный правовой акт может содержать, а может и не содержать преамбулу – это зависит от усмотрения субъекта правотворчества. Однако в любом случае преамбула не содержит нормативных предписаний, т.е. обязательных правил поведения.

Текст нормативного правового акта в зависимости от его вида может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы и разделы. Законы, кодексы, как правило, подразделяются на статьи, иные нормативные правовые акты – на пункты. Кодексы должны содержать оглавление. Оглавление может содержаться и в иных значительных по объему нормативных правовых актах.

Статьи, как правило, имеют название, отражающее их содержание.

Статьи нормативного акта обозначаются арабскими цифрами, после которых ставится точка. Название пишется строчными буквами в той же строке. Пункты обозначаются арабскими цифрами с точкой и названия не имеют.

Статьи могут подразделяться на части (абзацы) или пункты. В свою очередь части могут подразделяться на абзацы; пункты – на подпункты, части или абзацы; подпункты – на части или абзацы.

Главы нормативного правового акта – его структурные элементы, объединяющие в себе статьи (пункты) этого акта. Главы обозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки.

Разделы нормативного правового акта – его структурные элементы, объединяющие главы этого акта. Разделы обозначаются римскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки.

Абзац нормативного правового акта – часть текста, выделяемая отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца, который заканчивается двоеточием, и последнего абзаца, который заканчивается точкой.

Подпункты нормативного правового акта – абзацы, которые являются составной частью пункта и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта.

Часть нормативного правового акта – его структурный элемент, состоящий из абзаца (нескольких абзацев) и представляющий собой смысловое единство. Часть начинается с прописной буквы и заканчивается точкой, кроме последней части подпункта, которая может заканчиваться точкой с запятой. В случае, если часть состоит из нескольких абзацев, абзацы начинаются со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается с прописной буквы. При этом первый абзац части заканчивается двоеточием, все последующие – точкой с запятой, кроме последнего абзаца, который заканчивается точкой.

Если часть является структурным элементом пункта или подпункта, то первая часть пункта, подпункта, как правило, начинается с арабской цифры сточкой, после которой следует прописная буква. Или с нескольких арабских цифр с точками после каждой из них, после которых следует строчная буква.

Нумерация разделов, глав, статей, пунктов (кроме пунктов в статьях) должна быть сквозной для всего нормативного правового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов – сквозной для каждого пункта.

Нумерация структурных элементов должна быть единообразной для всего нормативного правового акта.

Использование в нормативных правовых актах иных обозначений допускается в исключительных случаях и при наличии в актах специальных оговорок.

Крупные кодифицированные нормативные правовые акты могут состоять из Общей и Особенной части.

Отдельными структурными элементами нормативного правового акта могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т.п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Способы изложения нормативных предписаний. Нормативные предписания, содержащиеся в проектах правовых актов, могут излагаться в виде: нового акта; акта о внесении изменений и (или) дополнений в акт, в том числе путем его изложения в новой редакции; акта о толковании акта (его структурных элементов); акта о приостановлении действия акта (его структурных элементов); акта об отмене акта (его структурных элементов); акта о признании утратившими силу акта (его структурных элементов); акта о продлении действия акта (его структурных элементов); акта о делегировании полномочий на принятие (издание) акта; акта о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора. Более подробный порядок изложения нормативных предписаний определен Правилами подготовки проектов нормативных актов, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь 11 августа 2003г. № 359 (в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 25.04.2005 № 189).

Язык и терминология законодательства. Глава 8 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями предъявляет к тексту нормативного правового акта строгие языковые требования и юридическую терминологию. Текст должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим его различную трактовку, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. В нормативном правовом акте в случае необходимости могут даваться разъяснения употребляемым в нем терминам и понятиям с целью однозначного их понимания. В тексте нормативного правового акта не должно быть просторечий и экспрессивных форм разговорной речи, иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов на белорусском или русском языках. Нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор, аббревиатур, кроме общеизвестных, ненормативной лексики.

Техника отмены нормативных актов, внесения в них изменений и дополнений. Глава 14 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями излагает порядок признания нормативных правовых актов утратившими силу и внесения в них изменений и дополнений. Так, статья 58 Закона устанавливает, что в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты той или меньшей юридической силы или их структурные элементы, если они противоречат включенным в новый акт нормативным правовым предписаниям, либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение. Статья 59 Закона требует, чтобы перечень нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению, должен содержаться в заключительных положениях этого нормативного акта либо в приложениях к нему. Если имеется значительное количество нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта, их перечни могут оформляться в виде самостоятельного проекта и представляться одновременно с проектом основного акта. Закон допускает, как исключение, подготовку таких перечней после принятия (издания) нового нормативного правового акта в случаях, когда их подготовка требует длительного времени. В таком случае готовится поручение о разработке проектов соответствующих перечней, где указывается, каким государственным органам (организациям) поручается их разработка, и определяется срок их представления в нормотворческий орган (должностному лицу).