Глава 15. Заключительные положения

 

Статья 108. Заключительные положения

 

Комментарий к статье 108

 

Статья содержит технические положения, которые являются традиционными для нормативных актов, вновь вводимых в действие. Следует отметить, что нормы статьи отражают переходные положения, которые имеют важное значение с точки зрения правоприменения. Необходимо напомнить, что по общему правилу образовательные законы действуют до 1 сентября 2013 г. (за рядом исключений), поскольку с указанной даты вступают в силу положения комментируемого Закона. Тем не менее, как видно из содержания рассматриваемой статьи, вопросы, которые в ней урегулированы, отражают процедурные аспекты, направленные на решение задач поэтапного введения в действие отдельных инструментов и элементов системы образования.

 

Статья 109. Признание не действующими на территории Российской Федерации отдельных законодательных актов Союза ССР

 

Комментарий к статье 109

 

В данной статье указан перечень отдельных законодательных актов Союза ССР либо положений таких актов, признанных не действующими на территории РФ в связи с вступлением в силу комментируемого Закона (всего 11 законодательных актов или их отдельных положений). В соответствии с п. 2 раздела второго Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу этой Конституции, применяются в части, ей не противоречащей. Однако правоприменителю не всегда удавалось однозначно установить, какие законодательные акты Союза ССР либо положения таких актов прямо противоречили Конституции РФ.

В том числе в связи с этим обстоятельством в Российской Федерации была организована плановая работа по инкорпорации правовых актов СССР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ. В целях совершенствования правовой системы РФ было издано распоряжение Президента РФ от 18 марта 2011 г. N 158-рп "Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории Российской Федерации".

В соответствии с данным распоряжением Министру юстиции РФ было предписано следующее:

а) осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ;

б) утверждать ежегодно подготовленный на основе предложений федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ план мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ;

в) представлять ежегодно Президенту РФ доклад о результатах работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ.

В свою очередь, распоряжением Президента РФ от 18 марта 2011 г. N 158-рп "Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации" федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов РФ было предписано следующее:

а) принимать в пределах своих полномочий меры по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ;

б) представлять ежегодно в Минюст России по его запросу предложения:

к плану мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ;

к докладу Президенту РФ о результатах работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство РФ и (или) по признанию указанных актов не действующими на территории РФ.

 

Статья 110. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РСФСР и Российской Федерации

 

Комментарий к статье 110

 

В этой статье указан перечень отдельных законодательных актов РСФСР и РФ положений таких актов, признанных не действующими на территории РФ в связи с вступлением в силу комментируемого Закона (всего 104 законодательных акта или их отдельных положений). Ранее основными нормативными правовыми актами федерального законодательства, регламентирующими вопросы образования в Российской Федерации, являлись Закон N 3266-1 "Об образовании" и Закон N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Соответственно, они не применяются с момента вступления в силу нового Закона.

При этом также не применяются отдельные положения ряда Федеральных законов, вносящих изменения в иные акты федерального законодательства в области образования, что не отменяет действия иных положений данных актов, например:

от 25.07.2002 N 112-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности";

от 07.07.2003 N 123-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений";

от 08.12.2003 N 169-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу законодательных актов РСФСР";

от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

от 29.12.2004 N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований";

от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Особо следует подчеркнуть, что все указанные в рассматриваемой статье акты или их положения признаны утратившими силу именно со дня вступления в силу комментируемого Закона. Поскольку 1 сентября 2013 г. является днем вступления его в силу, то указанные в статье правовые акты утратили силу именно с этого дня (см. комментарий к ст. 111).

Из наименования, а также из содержания статьи следует, что признаются утратившими силу не только ранее действовавшие законы и их отдельные положения, но и иные законодательные акты. Это, в частности, Постановление Верховного Совета РСФСР от 02.08.1974 "О введении в действие Закона РСФСР о народном образовании", Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.09.1974 "О порядке введения в действие Закона РСФСР о народном образовании", Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 08.10.1979 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о народном образовании", Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.07.1987 "О порядке применения статей 30, 32, 34 и 41 Закона РСФСР "О народном образовании", Постановление Верховного Совета РФ от 09.10.1992 N 3614-1 "О внесении изменений в пункт 5 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "Об образовании" и ряд других.

Это связано с тем, что действовавшая до принятия Конституции РФ Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г. предусматривала осуществление Верховным Советом РСФСР законодательной деятельности в форме принятия не только соответствующих законов, но и иных актов. Согласно ст. 109 данной Конституции Верховный Совет РФ принимал законы РФ и постановления. Эти законы и постановления не могли противоречить законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов Российской Федерации. При этом следует учитывать, что в соответствии с п. 2 раздела второго Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу этой Конституции, применяются в части, ей не противоречащей.

Необходимо отметить, что перечисленные в комментируемой статье законодательные акты могут не исчерпывать список изменений федерального законодательства в связи с принятием нового Закона. Законотворческая практика показывает, что нередко одновременно или же спустя несколько месяцев после принятия соответствующего "базового" федерального закона принимается дополнительный федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием такого "базового" федерального закона <1>. Кроме того, в ст. 9 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" предусматривается возможность повторного официального опубликования в полном объеме федерального закона, в который были внесены изменения или дополнения. Однако это является правом, а не обязанностью соответствующего органа. К настоящему времени такое официальное опубликование не осуществлено.

--------------------------------

<1> В качестве примера можно привести Федеральный закон от 29.11.2010 N 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" // Российская газета. 2010. N 274; СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6409.

 

Статья 111. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона

 

Комментарий к статье 111

 

В данной статье определяется срок вступления комментируемого Закона в силу. Следует различать моменты опубликования и вступления в силу нормативного правового акта, поскольку нередко эти даты отличаются и, соответственно, влекут различные юридические последствия.

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. При этом в Конституции РФ особо подчеркнуто, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Под официальным опубликованием понимается опубликование текста правового акта специально на то уполномоченным органом или лицом в соответствующем официальном издании. В данном случае таким уполномоченным лицом является Президент РФ.

Детально же порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен в Федеральном законе от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (с изм. от 22.10.1999 N 185-ФЗ, от 21.10.2011 N 289-ФЗ и 25.12.2012 N 254-ФЗ) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124; 2011. N 43. Ст. 5977; 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7579.

 

Согласно Федеральному закону "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания":

датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (ст. 2). Комментируемый Закон был принят Государственной Думой 21 декабря 2012 г., Совет Федерации Федерального Собрания РФ одобрил его 26 декабря 2012 г., а Президент РФ подписал его 29 декабря этого же года;

федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3);

официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в Парламентской газете, Российской газете или Собрании законодательства Российской Федерации (ст. 4). Федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.

Комментируемый Закон был официально опубликован в Российской газете 31 декабря 2012 г. (N 303), Собрании законодательства Российской Федерации - также 31 декабря 2012 г. (N 53 (ч. 1). Ст. 7598). Таким образом, предусмотренные федеральным законодательством сроки опубликования данного Закона были соблюдены. Кроме того, с 2011 г. указанный выше перечень источников официального опубликования правовых актов был дополнен порталом в самом распространенном, доступном в современном обществе источнике и средстве массовой информации - сети Интернет.

В этих целях был принят Федеральный закон от 21.10.2011 N 289-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (изменяющий действующую редакцию ст. 4 и вводящий новую ст. 9.1 Федерального закона). Данный Федеральный закон, направленный на совершенствование процесса официального опубликования текстов правовых актов, был принят Государственной Думой 4 октября 2011 г., одобрен Советом Федерации 12 октября этого же года и вступил в силу с 10 ноября 2011 г.

Таким образом, в настоящее время официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в названных изданиях или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Данный портал был введен в эксплуатацию еще в 2010 г. Он создан на основе современных информационных технологий, обеспечивающих выполнение требований к информационной безопасности. Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, акты палат Федерального Собрания - председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Официальный интернет-портал правовой информации является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации. В настоящее время этим федеральным органом исполнительной власти является Федеральная служба охраны РФ.

На Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru):

размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации, и международные договоры, которые временно применяются Российской Федерацией (за исключением договоров межведомственного характера), акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъяснении его постановлений, а также иные решения Конституционного Суда РФ, которыми предусмотрен такой порядок размещения (опубликования);

могут быть размещены (опубликованы) иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства РФ, других органов государственной власти РФ, законы и иные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты. Такое размещение (опубликование) осуществляется в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.

Размещение нормативных правовых актов на указанном портале позволяет повысить оперативность официальных публикаций правовых актов, обеспечить доступ граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, юридических лиц к официальным текстам правовых актов. В качестве примера можно рассмотреть сроки официального опубликования Федерального закона от 30.11.2011 N 369-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации". Так, данный Федеральный закон был опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 1 декабря 2011 г. (N 0001201112010028) <1>. Собрание законодательства Российской Федерации с текстом указанного Закона вышло 5 декабря этого же года (СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7047), а в Российской газете он был опубликован только 7 декабря.

--------------------------------

<1> http://pravo.gov.ru/

 

Конечно же, следует учитывать, что для ряда территорий нашей страны (особенно отдаленных) информационно-телекоммуникационная сеть Интернет еще не является в полной мере доступной. Это также касается и отдельных категорий граждан, не имеющих физической и иных возможностей (или же желания) доступа к Всемирной паутине. В этих случаях актуальным остается доступ к официальным источникам информации о нормативных правовых актах в печатном виде.

Согласно ст. 5 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы также могут быть опубликованы в виде отдельного издания. В этой связи подчеркнем, что подготовка и соответствующее распространение данного научно-практического комментария также способствуют целям доведения до всеобщего сведения и текста самого Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Комментируемый Закон был опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 30 декабря 2012 г. Таким образом, именно этот день является днем официального его опубликования, а 1 сентября 2013 г. - днем вступления его в силу.

Как известно, время вступления в силу нормативных правовых актов определяется различными способами: 1) временем принятия акта; 2) временем, которое указано в самом акте или в специальном акте о введении в действие данного акта; 3) временем официального опубликования акта; 4) по истечении определенного времени после официального опубликования акта <1>.

--------------------------------

<1> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2000. С. 478.

 

По общему правилу, закрепленному в ст. 6 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, за исключением случая, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Комментируемый Закон как раз и представляет исключение из указанного правила. Рассматриваемая статья не закрепляет зависимости вступления Федерального закона в силу от момента опубликования, а указывает на конкретную дату - 1 сентября 2013 г.

Отметим, что со времени принятия и официального опубликования Закона N 273-ФЗ до времени вступления в законную силу его основной части определен достаточно большой период (более восьми месяцев). Это обусловлено тем, что данный период был необходим для точной и полноценной организации реализации положений комментируемого Закона. Представляется, такая отсрочка вступления в юридическую силу норм призвана предоставить всем субъектам, определенным в Законе, время, необходимое для проведения соответствующих мероприятий.

В комментируемой статье сроки вступления в силу нового Закона разделены на два блока. К первому, вступающему в юридическую силу с 1 сентября 2013 г., относится основная часть норм Закона. Второй блок вступит в силу в иную, прямо установленную федеральным законодателем дату - 1 января 2014 г. И только ч. 6 ст. 108 Закона вступила в силу со дня его официального опубликования (т.е. с 30 декабря 2012 г.), а именно положение о том, что при переименовании образовательных организаций их тип указывается с учетом их организационно-правовой формы.

На значительное время отложено вступление в силу ряда положений комментируемого Закона, касающихся разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (ст. ст. 8 и 9). Так, пп. 3 и 6 ч. 1 ст. 8, а также п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона вступают в силу с 1 января 2014 г. Согласно этим положениям к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования относятся:

обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ;

финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными выше.

С 1 января 2014 г. вступает в силу также п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона, в соответствии с которым к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами). Такое решение законодателя можно только приветствовать, поскольку нередко положения различных федеральных законов о разграничении полномочий вступают в силу довольно быстро, в связи с чем соответствующие органы не имеют достаточного запаса времени для подготовки к их реализации.