Административно-правовой статус органов местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и в то же время является составной частью конституционного строя России.1

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:

• а) непосредственно (т. е. путем референдума, выборов);
• б) через органы государственной власти;
• в) через органы местного самоуправления.

Право граждан осуществлять местное самоуправление выражается в полномочиях граждан реализовать функции местной власти непосредственно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но вместе с тем обладают административно-правовым статусом. Административно-правовой статус органов местного самоуправления означает, что в законодательстве закреплено их право вступать в правоотношения с органами исполнительной власти, а также право быть носителями государственно-управленческих полномочий. Следовательно, в административно-правовых отношениях они могут быть как объектами управления для органов государства, так и субъектами государственного управления.

В первом случае речь идет о публичных обязанностях, которые должны выполнять органы местного самоуправления, как и иные юридические и физические лица - соблюдать правила и нормы, надзор за соблюдением которых осуществляют уполномоченные органы государства (например, правила пожарной, дорожной безопасности, санитарные нормы и многие другие).

Во втором случае органы местного самоуправления выполняют государственные функции, закрепленные за ними государством с помощью законодательства - устанавливают местные налоги и сборы, а также льготы и преимущества по ним, принимают различные правила и положения, в том числе такие, за неисполнение которых может быть установлена административная ответственность.

Кроме того, законодательством установлена специальная формула о возможности делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей им соответствующих материальных и финансовых средств и при наличии их согласия. При осуществлении этих полномочий органы местного самоуправления действуют под контролем со стороны органов государства.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает 5 видов муниципальных образований 1: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения, внутригородские территории - для решения внутригородских вопросов на территории городов - субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург), муниципальные районы - для решения вопросов межпоселенческого значения, городские округа - для решения одновременно вопросов поселенческого и межпоселенческого значения. Органы местного самоуправления, как правило, муниципальных районов, городских округов могут дополнительно наделяться отдельными государственными полномочиями.

При создании муниципальных образований, выборе их вида учитываются такие обстоятельства, как история складывания местного сообщества, величина его территории, тип населенных пунктов и их число, численность населения, наличие транспортной, иной инфраструктуры. Муниципальное образование не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Границы поселений не могут пересекаться границами населенных пунктов. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа, даже если она окружена со всех сторон территорией муниципального района, не входит в состав территории последнего.

Границы муниципальных районов не могут пересекаться границами поселений. Границы муниципальных образований любых видов не могут пересекать границы субъекта Федерации, на территории которого созданы названные муниципальные образования.

Территориальная организация местного самоуправления имеет в России (в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ) 1 двухуровневую систему. На первом уровне - городские и сельские поселения, внутригородская территория города федерального значения. На втором - муниципальный район, городской округ. Наличие обоих уровней обязательно, однако наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому.

Городское поселение включает один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и законами субъектов РФ).

Сельское поселение включает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Внутригородская территория города федерального значения включает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельскому и городскому поселению, внутригородской территории города федерального значения как муниципальным образованиям не могут предаваться отдельные государственные полномочия.

Муниципальный район включает несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного само- управления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ включает городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ 1.

Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Местное самоуправление должно базироваться на трех основополагающих принципах:

• - права на местное самоуправление,
• - власть общей компетенции;
• - принцип сабсидарности.

Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как управления самой общиной.

Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям.

Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы и порядок их использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.