Конституция США (вступительная статья)

Конституция США — самая «старая» из писаных конституций, действующих в настоящее время. Она была выработана конвентом, заседавшим при закрытых дверях в Филадельфии с 14 мая по 17 сентября 1787 г. В ней отразились интересы социальных групп, представленных в конвенте, — рабовладельцев, земельной аристократии, крупной буржуазии, т. е. слоев населения, отчетливо понимавших цели и задачи создаваемой ими конституционной системы. Состав конвента нельзя назвать достаточно представительным; из назначенных в него 74 делегатов лишь 55 участвовали в работе, ряд из них покинул конвент до его закрытия, и только 39 поставили свои подписи под текстом Основного закона. Принятая 17 сентября 1787 г. Конституция была передана в Континентальный конгресс, который 28 сентября направил ее «законодательным собраниям штатов с тем, чтобы они представили ее на рассмотрение конвентов, состоящих из делегатов, избранных в каждом штате его народом в соответствии с решениями Конвента».

Конституция была ратифицирована конвентами, избранными в каждом штате. Первым, одобрившим ее 7 декабря 1787 г., был штат Делавэр; девятым штатом, благодаря ратификации которого 21 июня 1788 г. этот документ вступил в силу, стал Нью-Гемпшир. При ратификации в большинстве штатов была значительная оппозиция Конституции; только конвенты в Де-лавэре, Нью-Джерси и Джорджии приняли ее единогласно. Остальные четыре штата ратифицировали Конституцию позднее; последним был штат Род-Айленд (29 мая 1790 г.). Шесть штатов — Пенсильвания, Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Северная Каролина, Виргиния и Нью-Йорк — при ратификации в той или иной форме требовали включения в нее Билля о правах.

Во время первой сессии Конгресса, созванного на основании новой Конституции, Дж. Медисон, который был автором проекта, положенного в основу Конституции, и впоследствии стал президентом США (1809—1817), взял на себя инициативу предложить Билль о правах. Из внесенных на ратификацию 25 сентября 1789 г. двенадцати поправок десять получили одобрение штатов 15 декабря 1791 г. Эти поправки уточнили пределы полномочий Конгресса (поправка 1), подтвердили принцип сохранения общей компетенции, не предоставленной федерации, за штатами (или за народом — поправка X) и закрепили ряд прав и свобод (остальные поправки).

Конституция США включает три компонента: 1) преамбулу, которая не признается судами и американской доктриной за составную часть Основного закона, а рассматривается только с точки зрения источника, от которого она исходит, и целей, ради которых она выработана: утверждения правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечению гражданам США благ свободы; 2) семь статей и 3) двадцать семь поправок.

Первоначальный текст Конституции, на первый взгляд, кажется простым, логичным, сжатым, хотя при более внимательном рассмотрении обнаруживается, что в нем много нечеткого, неконкретного и противоречивого. Он изобилует общими выражениями. В Конституции отсутствуют положения о важнейших институтах политической и государственной власти — о конституционном контроле, политических партиях, исполнительном аппарате, весьма поверхностно характеризуется порядок избрания высших должностных лиц и органов, парламентская процедура. В ее положениях нет таких терминов, как «всеобщее голосование», «партия», «бюджет», которыми пестрят конституционные акты других государств. Например, важный вопрос о форме правления, которому в других конституциях отводится место в преамбуле или в первых статьях, в Основном законе США можно выяснить только в ст. IV; одним из ее положений является следующее утверждение: «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления». О форме правления самих США предоставлено судить лишь юридически образованному читателю.

Содержащиеся в Конституции пробелы с годами восполняются очень незначительно. Одна из причин — повышенная «жесткость» Основного закона, сложная процедура его изменения. В результате в США наравне с писаным законом действует так называемая «живая» конституция, регулирующая отношения конституционного уровня и формируемая Конгрессом, Президентом страны, Верховным судом и включающая, в частности, и конвенционные нормы '. Порядок, при котором поправки «дописываются» к основному тексту, не облегчает ее понимания, поскольку отмененный текст не устраняется. К настоящему времени некоторые поправки изменили положения предыдущих поправок, которые в свою очередь модифицировали первоначальный текст (например, последовательное изменение и уточнение порядка избрания и замещения должностей Президента и Вице-президента, установленного в ст. II и поправках XII, XX и XXV).

Первоначальный текст Конституции главным образом определил структуру органов государственной власти, их взаимоотношения, построенные на основе принципа «сдержек и противовесов». Таким образом, Конституция распределяла компетенцию «по горизонтали» на федеральном уровне (ст.1—III), «по вертикали» (между Союзом и штатами—ст.1 и IV), устанавливала порядок изменения самого Основного закона (ст. V), содержала разноплановые положения в ст. VI, часть из которых утратила силу (о признании Соединенными Штатами доконституционных долгов), а другие, напротив, приобрели особое значение (например, нормы о соотношении внутреннего и международного права). Наконец, ст. VII говорит о вступлении в силу самой Конституции. Степень демократизма любой конституции определяется прежде всего объемом закрепленных в ней прав и свобод, их гарантированностью и некоторыми другими элементами — правовым положением центрального представительного органа, объемом его полномочий, структурой. Конституция США первоначально почти не содержала положений о правах и свободах граждан; в то время права и свободы содержались в конституциях штатов и отказ закрепить их в Основном законе страны диктовался стремлением ограничить возможности их требований на национальном уровне. Тем не менее ряд важных норм можно найти в тексте Конституции. Так, в разделе 9 ст. 1 говорится о запрещении приостановки действия babeas corpus, если только того не потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения. Тот же раздел запрещал принимать билли об опале и законы ех post facto, немаловажное значение имеет и норма раздела 2 ст. III о рассмотрении всех уголовных дел судом присяжных, а также положение раздела 3 данной статьи, где определяется состав преступления государственной измены и его ограничительные условия. Нельзя не упомянуть и о норме раздела 2 ст. IV: «Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и вольности граждан других штатов». Названные положения явились лишь зачатками будущих правовых норм, впоследствии включенных в конституционный текст, а также содержащихся в других юридических актах и судебных решениях. Здесь нельзя не упомянуть и о том, что из числа полноправных граждан фактически были исключены негры и индейцы (см. абз. 3 раздела 2 ст. IV).

Внешние очертания Конституция стала принимать с присоединением к ней поправок, содержащих права и свободы граждан; причем четыре из них в «чистом виде» регулируют вопросы активного избирательного права (поправки XV, XIX, XXIV и XXVI); этот институт отчасти затрагивается и в других положениях Конституции.

Права и свободы граждан в основном закреплены в первых десяти поправках, точнее — дополнениях, получивших название «Билль о правах» и принятых первым Конгрессом в 1789 г. Билль о правах вступил в силу 15 декабря 1791 г. после его утверждения одиннадцатым штатом (Виргинией) из существовавших тогда четырнадцати штатов. В этом Билле закреплены свобода вероисповедания, свобода слова, печати, права обращения с петициями к правительству, право ношения оружия, неприкосновенность жилища и личности, право собственности, право на скорый и публичный суд, запрещение вторичного обвинения по одному и тому же делу и, как говорилось, избирательное право. Названные права и свободы относятся лишь к политическим и личным, и среди них почти целиком отсутствуют социально-экономические права и свободы. Фактически последние ограничиваются положениями поправки V, устанавливающей, что «никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения» и никто «не должен лишаться... имущества без законного судебного разбирательства». Нельзя не отметить и то немаловажное обстоятельство, что формулировки Билля довольно расплывчаты, что открывает широкий простор для их толкования и регламентации. Однако если оценивать объем прав и свобод с исторической точки зрения, то нельзя не признать, что для своего времени он был достаточно велик.

Очевидно, что в условиях, когда Основной закон дополняется внеконституционным путем, новые аспекты действительности получают соответствующее отражение в текущем законодательстве и судебных решениях, что совсем не свидетельствует в пользу действующего акта, формально стоящего на вершине американской правовой системы.

Учрежденная в США система центральных органов государственной власти стала притягательной моделью для большинства государств Центральной и Южной Америки, хотя некоторые вариации от страны к стране вполне очевидны. В США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трасформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти — Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо одного из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом».

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти — избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; в начальный период выборщики президента редко определялись прямыми выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания.штатов. Сенат — верхняя палата Конгресса — до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования.

Фактические отношения между тремя основными органами власти — Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом республики, а Президентом Соединенных Штатов) и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате. В арсенале Президента имеется также так называемое карманное вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение акта Конгресса Президент выражает не письменным запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного предусмотренного Конституцией срока для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». Практика применения вето весьма разнообразна, но только в первое столетие действия Конституции 1787 г. находились у власти президенты, не пользовавшиеся своим правом. Таких президентов было семь: Дж. Адаме (1787—1801), Т. Джефферсон (1801—1809), Дж. К. Адаме (1825—1829), У.Л. Гаррисон (март—апрель 1841 г.), З. Тейлор (1849—1850), М. Филмор (1850—1853) и Дж. А. Гарфилд (март—июль 1881 г.). После Дж. А. Гарфилда ни один Президент США не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые из них этим правом пользовались довольно часто: так, получивший кличку «президент-вето» С. Г. Кливленд за два срока нахождения у власти (1885—1889 и 1893—1897) 346 раз применил отлагательное вето и 238 раз — «карманное». Ф. Д. Рузвельт (1933—1945) — 372 раза отлагательное и 263 раза «карманное», у Г. Трумэна (1945—1953) «показатели» были соответственно 180 и 70, у Д.Д. Эйзенхаура (1953—1961)—73 и 108. В целом же использование права вето становится более частным. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Впрочем, для принятия Конгрессом поправок (точнее — предложения поправок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для преодоления вето Президента.

Вторым важным средством воздействия на Конгресс являются послания Президента — «О положении Союза». Они содержат изложение политических целей главы исполнительной власти; послания рассматриваются как программа законодательной деятельности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не используется из-за большой продолжительности обычных сессий (часто более 300 дней в году).

В то же время Конгресс США по праву считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных в Конституции, передана в ведение Конгресса (раздел 8 ст. 1), тогда как компетенция Президента республики освещена в гораздо меньшей степени. Законодательство — монополия Конгресса. Он принимает законы, обладает исключительным правом принятия бюджета, установления налогов; палаты Конгресса обладают широкими контрольными полномочиями, могут учреждать специальные расследовательские комитеты. Кроме того, Сенат утверждает высших должностных лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и судей Верховного суда, разрешает Президенту ратифицировать международные договоры. Конгресс может предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других должностных лиц США в порядке импичмента.

Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того (и это очень важно), Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент небезоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при котором осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздействовать друг на друга, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

Верховный суд США, помимо указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе право конституционного контроля, т. е. право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов. Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих такой контроль в США, определяют судьбу правовых актов.

Конституция закрепила федеративную форму территориального устройства страны; США состоят из 50 штатов и федерального округа Колумбия с особым статусом, на территории которого находится столица страны — город Вашингтон. Национально-этнические различия среди населения не получили отражения в государственной структуре, федеральный основной закон имеет приоритет перед конституциями штатов, поскольку «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах любого штата встречаются противоречащие друг другу постановления» (второй абзац ст. VI). Основные законы штатов признают верховенство федеральной Конституции. Так, Конституция Калифорнии в разделе 3 ст. 1 указывает: «Штат Калифорния составляет неотъемлемую часть Американского Союза и Конституция Соединенных Штатов является высшим законом страны». Штаты могут принять только республиканскую форму правления (раздел 4 ст. IV).

По численности населения, размерам территории, экономической мощи штаты во многом превосходят некоторые европейские государства. Штаты обладают весьма значительной собственной компетенцией. Наиболее крупные из них представляют собой унитарные государства, чьи руководители (т. е. губернаторы) по своим полномочиям и возложенной на них ответственности (исключая иностранные дела, оборону и некоторые другие) могут быть сопоставимы с главами значительного числа государств современного мира. Штаты копируют федеральную систему власти; они имеют парламент, называемый законодательным собранием или легислатурой, включающий две палаты. Исключение составляет штат Небраска, в 1937 г. учредивший у себя однопалатный представительный орган. Весьма похожа на федеральную и исполнительная власть в штатах, возглавляемая губернатором. Судебная система в наибольшей мере отличается от федеральной. Судьи во многих штатах избираются, а не назначаются; в ряде штатов предусмотрен институт отзыва судей путем народного голосования. Другими словами, в штатах, где существует институт отзыва, не признается гарантия несменяемости судей как важнейшего средства обеспечения независимости и беспристрастности судебной власти. Институты непосредственной демократии, и не только в отношении судейского корпуса, нашли широкое применение в субъектах федерации США. Ее виды — народная инициатива, референдум, отзыв должностных лиц.

В Конституции США регулируется вопрос о распределении компетенции между федерацией и ее субъектами. Полномочия Конгресса указаны в разделе 8 ст. 1. Законы Соединенных Штатов и договоры, заключенные их органами, являются «высшими законами страны» (ст. VI). Раздел 9 той же статьи перечисляет конституционные ограничения полномочий Конгресса, а раздел 10 — области, в отношении которых вводятся ограничения для штатов. Поправка X, вступившая в силу в 1791 г., отразила требования антифедералистов и определила, что «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом». В каждом штате, следовательно, сосуществуют две системы права: федеральное право и право штата. Внешне, таким образом, кажется, что распределение компетенции является весьма четким и простым. В 1935 г. Верховный суд США в решении по поводу одного из законов «Нового курса» Ф. Рузвельта подтвердил существующее распределение компетенции. Но уже в те годы отчетливо обозначилась все растущая тенденция к централизации, порождавшаяся экономическим, развитием страны. Юридическим основанием усиления центральной власти служит заключительный абзац раздела 8 ст. 1, предоставляющий Конгрессу издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления указанных ранее в статье прав, как и всех других прав, которыми Конституция наделяет правительство США или его департаменты либо должностных лиц.

Хотя положения раздела 8 ст. 1 с момента принятия Основного закона ни разу не были изменены, но ряд поправок к нему расширил компетенцию центральной власти. В частности, такое расширение произошло с принятием поправок XIII, XIV и XV, вступивших в силу сразу после Гражданской войны; поправка XVI, вступившая в силу в 1913 г., имела значительный централизующий эффект, поскольку разрешила Конгрессу устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами, без учета каких-либо переписей или исчисления населения. Федерация, таким образом, получила возможность значительно увеличивать свои финансовые ресурсы и, следовательно, возможности для активного вмешательства в дела штатов. В настоящее время активное вмешательство центрального правительства в дела штатов является обычной практикой. Наиболее серьезной формой зависимости штатов от центра является финансовая, поскольку без дотаций из центра штаты существовать не могут.

Конституция США — «жесткий», трудноизменяемый документ. Для ее изменения необходимо выполнить сложную процедуру. Во-первых, предложение о внесении поправок выдвигается, если это сочтут необходимым две трети от общего числа членов обеих палат Конгресса либо созванный по требованию законодательных собраний двух третей штатов специальный Конвент (ст. V Конституции). Во-вторых, для ратификации поправок установлен еще более сложный порядок — они утверждаются законодательными собраниями трех четвертей штатов или конвентами в трех четвертях штатов, смотря по тому, какой из этих двух способов' ратификации предложит Конгресс. После принятия поправки XVIII (1919 г.) Конгресс стал устанавливать срок для ратификации. Если за установленный срок поправка не ратифицирована, то она считается отвергнутой. Впрочем, Конгресс может продлить время ратификации.

В принятии поправок юридически участвуют только законодательные органы федерации и штатов или специально избранные для этого конвенты. Единственное исключение составляла процедура принятия поправки в марте 1861 г., которая не была впоследствии ратифицирована. Она была подписана главой исполнительной власти — Президентом Дж. Бьюкененом. Подпись Президента не имела и сейчас не имеет какого-либо юридического значения; это обстоятельство находится в известном противоречии с существующей законодательной процедурой, при которой промульгация принятого Конгрессом билля является завершающей стадией законотворчества.

По своему содержанию поправки не отличаются особым разнообразием. Поправки XVIII и XXI о регулировании ввоза и перевозки спиртных напитков на территории США (о введении и упразднении «сухого закона») в некоторой мере представляют исторический интерес. Несколько поправок, дополняя друг друга, касаются института президентской власти (XX, ХХП и XXV), поправки XV, XIX, XXIV и XXVI свидетельствуют о постепенной эволюции активного избирательного права. Билль о правах и поправки XI, XIII и XVI остались неизменными со времени принятия.

До середины 80-х годов было предложено около 5000 поправок, но только 33 из них получили в Конгрессе необходимые 2/3 голосов и были переданы на ратификацию', 27 поправок были утверждены. Некоторые действующие поправки были приняты рядом штатов гораздо позже того момента, когда они вступили в силу. Так, штаты Массачусетс, Джорджия и Коннектикут ратифицировали Билль о правах к его 150-й годовщине (в марте—апреле 1939 г.). На некоторые особенности поведения штатов при ратификации поправок указано в подстрочнике к поправкам в помещаемом ниже тексте Конституции США.

Значение Конституции США неоднозначно для различных периодов в истории этой страны. В начальный период она носила исторически прогрессивный характер, поскольку способствовала развитию новых производственных отношений. Ее влияние на конституционный опыт других стран, особенно на основные законы латиноамериканских государств (структура органов государственной власти, распределение между ними компетенции, элементы федерализма, схожая компетенция верховного суда), несомненно. Что касается самой Конституции США, то она в настоящее время выглядит как умеренно-демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий основным законам стран Западной Европы и других регионов современного мира.