Единое системно-комплексное регулирование отношений государственной службы

 

Особенности нормативного регулирования и состояние законодательного регулирования комплекса отношений государственной службы предопределяют окончательное решение вопроса о месте в правовой системе Республики Беларусь государственной службы как правового явления и, соответственно, дальнейшем совершенствовании их системного правового регулирования в ней.

При определении места в правовой системе Республики Беларусь совокупности норм о государственной службе первоначально необходимо исходить из выявленных наиболее значимых особенностей: во-первых, из существования сложного комплексного нормативно-правового регулирования, которое в отношении смежных отраслей – административного и трудового права – не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, во-вторых, из специфики юридической природы отношений государственной службы как системно-неоднородных, но имеющих общую сферу и подлежащих сложному правовому регулированию комплексным методом, в-третьих, из особого состояния законодательного регулирования данных отношений.

В связи с указанным наличие сложного нормативного правового регулирования современных отношений, возникающих в сфере государственной службы, не предполагает его ограничения рамками какой-либо одной отрасли права.

В то же время научный анализ проблем комплексности такого правового явления, как государственная служба, связан с разрешением общетеоретического вопроса о возможном существовании в рамках системы права комплексных правовых образований, которые на примере государственной службы большинство ученых относят к правовому институту межотраслевого свойства. Из данного научного вывода фактически следует, что в административном или трудовом праве (в зависимости от принадлежности специалиста к соответствующей отрасли) имеет место самостоятельный институт государственной службы, который при правовом регулировании неоднородных, но взаимосвязанных отношений государственной службы дополняется нормами иных отраслей права.

Определяя место данного правового комплексного явления в системе права Республики Беларусь, необходимо обратиться к общей теории права, в которой до настоящего времени нет единства взглядов на систему права и предметную дифференциацию норм в ней. Большинство современных ученых, работающих, как правило, в отраслевых юридических науках, опираясь на мнение отдельных теоретиков права [[436], с. 31–32; [437], с. 395–396; [438], с. 75; [439]; [440], с. 55–56, 60 и др.], признают существование межотраслевых (комплексных, сложных) правовых институтов. Другие ученые [436, с. 32–33], не отрицая существования комплексных межотраслевых правовых институтов, поддерживают мнение о невозможности существования комплексных отраслей права [[441], с. 112; [442], с. 7–8]. Третьи отрицают наличие любых комплексных образований в системе права [166, с.192; 356, с. 176–179; [443], с. 78–80 и др.].

Позиции исследователей первых двух групп уязвимы для критики, поскольку они упускают главный признак однородности отношений (синоним – родственные отношения), который служит критерием построения системы права. Развивая мысли ученых о комплексных правовых образованиях, следует сделать вывод о том, что комплексный институт права может быть только в пределах одной отрасли. Отсутствие признака однородности правовых отношений (как в государственной службе) доказывает невозможность их правового регулирования в системе права не только посредством выделения в ней самостоятельной отрасли, но и самостоятельного правового института. Значит, отрасль права и любая ее структурная часть (подотрасль, институт, подинститут) не могут обладать признаками межотраслевой комплексности. Вместе с тем в последнее время ученые-юристы все чаще высказывают ошибочные идеи о наличии комплексных отраслей права [[444], с. 39–48; 439, с. 27; [445], с. 180–181; [446], с. 62, 64–68; [447], с. 5–14; [448], с. 42; [449], с. 44–47; [450], с. 82–92; [451], с. 61–64; [452], с. 85–86; [453], с. 14; [454], с. 9–11 и др.], включая служебное право (право государственной службы), в отдельных случаях называя его комплексной отраслью административного права Республики Беларусь [40, с. 12].

Анализ выраженного в научной литературе мнения о наличии комплексного правового института государственной службы позволяет сделать вывод о том, что нормы административного, трудового и иных отраслей права, регулирующих отношения государственной службы, имеют единый родовой предмет правового регулирования, а нормы одних отраслей входят в другие в составе данного правового института государственной службы. Доказательство невозможности подобного отражено в труде М.Д.Шаргородского [[455], с. 104–105].

Углубление в предмет настоящего исследования позволило автору уточнить свои позиции относительно места в правовой системе Республики Беларусь совокупности разноотраслевых норм о государственной службе. Положительный ответ на вопрос о межотраслевой комплексности приводит к выводу о необходимости отнесения ее к системе законодательства, а не права, что, однако, не означает противопоставления двух систем: права и законодательства. По утверждению С.А.Калинина, следует признать их взаимосвязь и взаимообусловленность [[456], с. 6]. Таким образом, соотношение различных отраслей права с отраслью законодательства в государственной службе на основе обобщенного анализа представленных в науке точек зрения [436, c. 33; [457], c. 79, [458], c. 108, [459], c. 82–86] может выглядеть следующим образом.

Законодательство о государственной службе включает в себя целиком отдельные самостоятельные структурные части или нормы различных отраслей права Республики Беларусь (например, из конституционного права – некоторые положения института основ конституционного строя, системы органов государственной власти; из административного права – институт механизма государственного управления, внутренней структуры государственных органов, из трудового права – порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, на которых распространяется ст. 56 Закона о государственной службе [151], оформление порядка поступления, прохождения и прекращения государственной службы; из права социального обеспечения – институты социального обеспечения отдельных видов государственных служащих и т.д.). Данное законодательство вбирает в себя также трансформированные нормы, которые видоизменились настолько, что не могут быть однозначно отнесены к определенной отрасли права, причем такие нормы составляют большинство. Они имеют место исключительно в данном правовом образовании для достижения целей правового регулирования в сфере государственной службы (нормы, определяющие государственную должность, ряд норм-принципов государственной службы, нормы, касающиеся способов замещения должностей государственной службы, контракта, и многие другие).

Особенностью комплекса указанных норм выступает не просто дублирование ими отраслевых норм, а конкретизация применительно к предмету регулирования – особой сфере отношений государственной службы, что, по замечанию В.М.Сырых, является важной особенностью единой комплексности [439, c. 23–24]. Нормы различных отраслей права и законодательства в комплексной сфере государственной службы не могут существовать обособленно, так как они образуют единую общность, регулирующую самостоятельную систему правовых отношений, и, значит, сами существуют в единой системе, образуют целостность, которая не просто представляет собой сумму определенных частей (отдельных норм), а несет качественно новые свойства, придающие ей специфику.

Следовательно, сложная взаимосвязь различных родов общественных отношений в особой сфере жизнедеятельности государства и общества – государственной службе требует комплексного правового регулирования различными отраслями права, что ведет к межотраслевой интеграции. Подобные процессы, как доказано в науке, ведут к образованию на практике комплексных элементов системы законодательства: институтов и отраслей [459, c. 83].

Таким образом, место государственной службы в системе законодательства не предопределяется ее первоначальной принадлежностью к системе права, что доказывается рядом ученых, ставящих на первое место признание права государственной службы (служебного права) как межотраслевого института или отрасли права. По нашему мнению, наличие неоднородных по содержанию элементов при разноотраслевом нормативном правовом регулировании отношений государственной службы является веской причиной непризнания государственной службы в качестве самостоятельной отрасли права, где признак однородности является ключевым. Из этого следует вывод о том, что право государственной службы не относится к системе отраслей права. Оно может самостоятельно существовать в системе законодательства Республики Беларусь в качестве ее основной части – отрасли.

Окончательный вывод о существовании права государственной службы как самостоятельной комплексной отрасли законодательства, а не института требует дополнительного анализа ряда определяющих его факторов, признаков и свойств.

Проблема системности регулирования разнородных общественных отношений, систематизации права и законодательства в целом получила широкое освещение в отечественной и зарубежной юридической литературе как общетеоретического, так и отраслевого характера. В большинстве из них отмечается необходимость упорядочения нормотворчества, согласования нормативных и законодательных массивов как в целом в правовой системе, так и в ее частях, равномерного развития отраслей законодательства, стабильности законодательства, уменьшения числа актов оперативного регулирования общественных отношений, исходя из конкретного предмета исследования, предлагаются механизмы реализации указанных пожеланий, а в некоторых определяется соотношение двух взаимосвязанных систем: права и законодательства.

К сожалению, некоторые современные белорусские исследователи не придают должного значения последней из вышеуказанных проблем, полагая, что она «носит теоретический характер и имеет принципиальное значение только для ученых-юристов» [453, c. 14]. Легкость подобного подхода должна настораживать, поскольку в данном случае осуществляется подмена качества правового регулирования практикой применения актов под прикрытием идеи общественного интереса. Большинство общетеоретических проблем действительно не воспринимается обыденным сознанием. Они находят понимание среди высококвалифицированных юристов, осознающих, что часть проблем правоприменения вытекает из проблем, связанных с качеством правового регулирования. Качественное и эффективное правое регулирование, в свою очередь, базируется на научно обоснованных положениях, концепциях, ключевых теоретических представлениях о правовой системе и ее элементах, к которым относятся как система права, так и система законодательства. Важно, что непонимание принципиальных различий как раз и отражается на правотворчестве и правоприменении. В этом смысле безупречна позиция М.Г.Прониной: «Успешное решение конкретных, частных вопросов правоведения возможно лишь на основе основательных теоретических обобщений» [[460], с. 4]. Показателен в этом плане и научный опыт известнейших белорусских ученых В.И.Семенкова, В.Ф.Чигира, которые свои отраслевые исследования строили на основе разработок общей теории права и в ее развитие [[461], с. 56–68; [462], с. 20–24].

Несмотря на обширные научные исследования, четкие критерии определения самостоятельных отраслей права и законодательства теоретиками права до настоящего времени не выработаны, а научные разработки в этом направлении продолжают оставаться актуальными. Признавая существование «классических» отраслей законодательства, они не отрицают, а, наоборот, считают необходимым выделение новых отраслей в условиях обновляющегося общества, что свидетельствует о развитии и изменении общественных отношений, и соответственно, развитии правовой системы в целом, но не вполне применимо к системе права.

Обобщение научных взглядов позволяет выделить следующие общие черты, характеризующие право государственной службы как самостоятельную отрасль законодательства:

наличие совокупности (комплекса) взаимосвязанных неоднородных общественных отношений, обладающих качественным своеобразием, как основного фактора, определяющего социальную значимость отрасли законодательства и образующую ее самостоятельную сферу, существование которой подчинено системе единых правовых принципов;

наличие системных признаков отрасли и ее структурных составляющих, ее общеинтегративные свойства, в том числе самостоятельные задачи и функции.

Совокупность приведенных выше черт указывает на существование двух взаимосвязанных критериев: предметного и структурного [459, с. 37]. Первый из этих критериев, по нашему мнению, дополняется также методом правового регулирования, необходимость обращения к которому подвергается сомнению некоторыми учеными при анализе отраслевого деления системы права [[463], c.19; [464], c. 36]. В контексте настоящего исследования метод служит критерием, существенно усиливающим признаки единства и комплексности отношений государственной службы как самостоятельной сферы правового регулирования.

Важным критерием следует признать также наличие объективных факторов, влияющих на обособление группы общественных отношений, облеченных государственной волей [[465], с. 30; [466], с. 14–15; [467], с. 17–18 и др.].

В последние годы в условиях общественного и политического развития Республики Беларусь сформировалось особое отношение к государственной службе как важнейшей социально-значимой деятельности, которая в настоящее время признается не просто атрибутом государства, но необходимым фактором его развития. Это порождает дополнительную социальную стратификацию: выделение социального слоя государственных служащих, выполняющих общественную миссию – служение народу Республики Беларусь, что неоднократно подчеркивается Президентом Республики Беларусь (см., например, [[468]; [469]]). Глава государства уделяет значительное внимание вопросам государственной службы, работе управленческих кадров, повышению эффективности государственного управления и дебюрократизации [[470]; [471]; [472] и др.]. В одном из последних посланий белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь Президент Республики Беларусь также определил задачи государственного аппарата по данным направлениям, особенно акцентировав внимание на требованиях к управленческим кадрам. Главная цель государственного аппарата – «сделать государство сильным» [[473]].

В обществе сформировалось осознанное отношение к государственной службе как самостоятельному и необходимому виду деятельности. Вместе с тем возрастают требования к государственным служащим и одновременно механизму осуществления государственной службы.

Большое внимание вопросам государственной службы уделяется законодателем, что выражается в совершенствовании регламентирующих ее законодательных актов. Подзаконное регулирование отношений государственной службы часто является чрезмерным и подчиненным отраслевым интересам. Состояние законодательного регулирования отношений государственной службы, как доказано ранее, имеет проблемный характер. Фактически отсутствует единое системное регулирование всех видов государственной службы как деятельности и возникающих при этом отношений.

Вместе с тем политическая воля направлена на системно-комплексное развитие государственной службы, что законодательно закрепляется в концепциях государственной кадровой политики (см., например, [411]).

Таким образом, становится очевидным, что в настоящее время проблематично регулировать спорные вопросы государственной службы в рамках отдельных отраслей права, тем более в связи с продолжающейся дискуссией об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих данную сферу отношений.

В то же время ряд объективных факторов и предметно-структурных признаков указывает на необходимость изменения подходов к пониманию государственной службы как элемента правовой системы Республики Беларусь и отражает необходимость скачка в законодательном развитии, что возможно при правовом регулировании комплекса отношений государственной службы в рамках единой самостоятельной отрасли законодательства. Подобное качественное преобразование будет способствовать главной задаче правового регулирования общественных отношений, отмеченной Г.А.Василевичем, – выступать «в качестве катализатора прогресса», «отвечать новым вызовам времени», «предвосхищать потребности завтрашнего дня» [[474], с. 6, 11].

По нашему мнению, общая цель данной отрасли законодательства состоит в регулировании государственной служебной деятельности, позволяющем с максимальной эффективностью реализовывать государственные интересы, достигать поставленные цели силами государства, но при участии общества, а значит, цельно и всесторонне регулировать всю совокупность отношений данной сферы, системно объединяя все законодательство в ней. Конкретными задачами данной отрасли могут быть:

- установление системы единой государственной службы Республики Беларусь, в том числе ее структурных компонентов, конечным из которых выступает государственная должность;

- правовая регламентация взаимодействия различных элементов системы государственной службы Республики Беларусь (ее конкретных разновидностей), их сбалансированного существования на основе осуществления специального единого управления ее процессами;

- четкое определение правовых категорий государственной службы и единообразное их применение в нормативных правовых актах;

- установление единых принципов государственной службы для всех ее взаимосвязанных видов;

- закрепление четких правил поступления, прохождения и прекращения различных видов государственной службы и ее осуществления на основе общих подходов;

- регламентация общего и специальных правовых статусов видов государственной службы и государственных служащих, специфики их формирования и осуществления.

Определяя место служебного права в общей системе законодательства Республики Беларусь, необходимо отметить его безусловную связь со многими отраслями законодательства. Помимо конституционного, административного, трудового права эта отрасль имеет точки соприкосновения также с финансовым, налоговым правом, правом социального обеспечения, уголовным и административно-деликтным как самостоятельными отраслями законодательства. Однако при регулировании особого вида государственной деятельности – государственной службы, которая пронизывает все государство, право государственной службы выступает как надотраслевое явление, посредством которого обеспечивается взаимодействие в данных вопросах таких крупных и базовых отраслей, как конституционное, административное и трудовое.

Служебное право выступает также правовым механизмом, обеспечивающим существование иных отраслей в государстве, поскольку их нормальная реализация невозможна без комплексного и упорядоченного правового регулирования отношений по организации и деятельности всего механизма государственной службы.

Фундаментальность служебного права обусловлена исторически. Его источники сопутствовали появлению и развитию государства, развивались параллельно с ним. Следовательно, определяя специфичные дополнительные признаки права государственной службы как самостоятельной отрасли законодательства, следует отметить ее наиболее тесную связь с государством, что роднит ее с административным законодательством. Эта связь не выражает прямой подчиненности служебного права по отношению к государству. Хотя государство и формулирует служебные нормы, но им же и подчиняется, поскольку служебное право регулирует саму государственную деятельность, осуществляемую государственными служащими в процессе государственной службы. Таким образом, государство и государственная служба представляют собой неразрывные институты гражданского общества и в совокупности служат его целям.

Важнейшим признаком служебного права как самостоятельной отрасли законодательства выступает наличие собственного категориального аппарата. Данная отрасль использует такие правовые категории, как государственная служба, государственная должность, государственный орган, реестр должностей, поступление на государственную службу, замещение должностей, назначение, представление, согласование, прохождение государственной службы, прекращение государственной службы, классные разряды государственного служащего (класс, квалификационный класс судьи, чин, звание, дипломатический ранг), отставка, резерв кадров, ограничения государственных служащих, объявление неполного служебного соответствия, понижение в специальном классном разряде, стаж государственной службы и др. Вместе с тем многие понятия, применяемые в данной сфере, требуют конкретизации или уточнения с целью унифицированного их использования для различных видов государственной службы. Целесообразно также внедрение в юридическую практику таких новых категорий, как аппаратная служба, этические правила поведения государственных служащих, служебный регламент, регламент должности, ротация государственных служащих; замена одних категорий на более точные другие: контракт – служебный контракт, рабочее время – служебное время, экзамен для лиц, впервые поступающих на государственную службу, – квалификационный экзамен, трудовая дисциплина –служебная дисциплина и др. Тем более, что многие из названных относительных нововведений традиционно используются при правовом регулировании и осуществлении специальных видов государственной службы.

Современные исследователи все больше внимания обращают на то, что дальнейшее совершенствование юридической терминологии необходимо для достижения ее максимальной стилистической и технико-юридической точности, обеспечивающей доступность законодательства и определяющей важную сторону его качества [[475]; [476], с. 20–22 и др.]. Полагаем, что уяснение точнейшего смысла законодательства о государственной службе и как следствие – его безошибочное применение возможно исключительно в рамках самостоятельной отраслевой принадлежности группы нормативных правовых актов о государственной службе.

Таким образом, совокупность выявленных признаков вполне позволяет вести речь о выделении самостоятельной отрасли законодательства, требующей единого унифицированного правового регулирования в целях согласования всей совокупности норм, регулирующих комплексный вид общественных отношений в сфере государственной службы, чего требует также единый системный подход к правовому регулированию. В связи с этим справедливо мнение С.Г.Дробязко, согласно которому «в нормотворческой деятельности важно исходить из того, что политическая справедливость, государственная воля должны выражаться не в каких-то изолированных общих предписаниях, автономно решающих соответствующую задачу, а в нормах, стройно взаимосвязанных между собой как системе правил, точно определяющих субъектов права, их юридические права, обязанности и гарантии с целью обеспечения социального прогресса» [[477], с. 11].

Как самостоятельная отрасль законодательства право государственной службы требует определения также собственной системы, объединяющей совокупность взаимосвязанных структурных элементов.

Система отрасли законодательства, как и отрасли права, представляет собой ее институциональное деление. Однако, в отличие от деления отрасли права, отрасль законодательства, которая как право государственной службы может иметь комплексный характер, включает правовые институты, имеющие различную отраслевую принадлежность в праве как системе [436, с. 33]. К таким институтам в связи с особенностями норм о государственной службе относятся, в частности, статус государственного служащего, дисциплинарная ответственность, избрание на государственную службу и др. В то же время в силу специфики и самостоятельности данной отрасли законодательства имеются собственно государственно-служебные институты и подинституты (например, институт прохождения государственной службы, включающий аттестацию). Однако для отраслей законодательства не имеет принципиального значения отраслевая принадлежность норм, особенно тех, которые характеризуются комплексными свойствами и интегрированы в соответствующую отрасль законодательства.

В целом система государственной службы как отрасли законодательства должна строиться с учетом ее системно-структурного понимания как деятельности, объединяющей ее разнообразные виды, и системы возникающих в связи с ней отношений, построенной с учетом как первого фактора, так и многофункциональности самой деятельности.

Вместе с тем вся государственная служба независимо от ее видовых особенностей имеет общие основы, выражающиеся в общих стандартах государственной службы, что подчеркивалось и другими исследователями [44, с. 219–220; 45, с. 65–66]. Специфику же формирует правовой статус различных видов государственной службы. Соответственно, при законодательном регулировании могут быть выделены Общая и Особенная части, которые являются отдельными направлениями законодательного регулирования, имеющими свою специфику.

В основе всей системы законодательного регулирования государственной службы в Республике Беларусь, и в частности, Общей части служебного права лежат институты, определяющие общие основы организации и осуществления (реализации) государственной службы.

Отношения организации государственной службы могут быть подвергнуты правовому регулированию в рамках таких самостоятельных правовых институтов, как общие основы организации, должность и комплектование государственной службы.

Общие основы организации охватывают нормативные положения о сфере законодательного регулирования государственной службы и системе законодательства о ней, основных понятиях и принципах государственной службы, системе государственной службы, ее видах и их взаимосвязях, основных их характеристиках, системе государственных органов государственной службы, системе управления ею и финансировании ее.

Институт государственной должности устанавливает классификацию государственных должностей, понятие, необходимость существования и требования к их реестру, квалификационные требования к различным категориям должностей, соответствующие этим должностям полномочия, служебные разряды государственной службы и их соотнесение в пределах всей системы государственной службы, порядок учреждения государственных должностей, понятие должностных инструкций и требования к ним.

Институт комплектования государственной службы представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих общие положения о системе государственного обеспечения надлежащего комплектования государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов, и собственно порядке комплектования (требования, способы замещения должностей и используемые правовые формы). Данный институт также включает нормы о государственном обеспечении качественного комплектования государственной службы.

Дальнейшее деление институтов в Общей части происходит на основании выделения нескольких разновидностей отношений в связи с реализацией (осуществлением) государственной службы.

Поскольку решение задач государственной службы связано в первую очередь с осуществлением государственным служащим обязанностей и реализацией прав (правомочий), которые формируют правовой статус государственного служащего, то, используя традиционный подход, целесообразно назвать этот институт институтом правового статуса государственных служащих. Данный институт включает нормы о классификации обязанностей и прав, устанавливает их перечни и формы закрепления, порядок реализации.

Несмотря на то что элементами правового статуса признаются также ответственность, поощрения, материальные и социальные гарантии обеспечения государственных служащих, в силу своей значимости и объема правового регулирования в системе отрасли законодательства они образуют самостоятельные правовые институты. Полагаем, что те же признаки позволяют в качестве самостоятельного признать также институт дисциплинарной ответственности с отдельным подинститутом служебной дисциплины.

Названные институты являются комплексными и в них объединяются нормы различных отраслей права. Соответственно, они подлежат регламентации не только специальным законодательством о государственной службе, но и иным отраслевым законодательством.

Самостоятельным и новым для юридической теории и практики является институт должностного регламента. Он представляется административно-правовым институтом, но в административном законодательстве как отдельный не встречался, несмотря на его значимость при системно-комплексном подходе к государственной службе ввиду регулирования им порядка реализации компетенции органа, а конкретно – исполнение государственными служащими своих обязанностей, порядок их взаимодействия между собой, как внутри органа, так и с государственными служащими иных органов, организаций и физическими лицами при решении задач государственной службы. Он является сложным, тесно связанным с предыдущими, и в нем отдельно выделяется подинститут служебной этики.

Институт прохождения государственной службы традиционен. Он взаимосвязан с институтом служебного регламента, способствующим реализации совокупности включенных в него норм. Этот институт имеет комплексный характер и содержит прежде всего модернизированные или взаимодополненные нормы административного и трудового права, что, однако, не исключает при системно-комплексном правовом регулировании присутствия в нем «чистых» отраслевых норм. Данный институт составляют нормы о понятии прохождения государственной службы и его общих этапах, которые, объединяясь, формируют самостоятельные подинституты.

С учетом единого законодательного регулирования получает развитие институт обжалования, который трансформируется в самостоятельный институт индивидуального служебного спора.

Инновационное совершенствование правового регулирования государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства, ориентированной на публичные административно-правовые основы, обусловливает наличие такого института, как разрешение споров, связанных с реализацией публичного интереса, который устанавливает основы преодоления возможных противоречий публичного и частного интересов при осуществлении государственной службы. Данный институт имеет сугубо административно-правовой характер.

Окончание государственной службы сопряжено с ее прекращением, которое как институт должен объединять нормы трудового законодательства о прекращении трудовой деятельности со специальными нормами, касающимися общих условий и порядка прекращения государственной службы.

Особенная часть содержит элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь. Она, не повторяя норм Общей части, содержит специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов государственной службы, которые в настоящее время регулируются многими актами законодательства специального характера. Отношения каждого из видов данной системы имеют свое внутреннее деление, исходящее из предложенной их общей классификации на отношения организации и осуществления и собственное, специфичное законодательное регулирование. Таким образом, эти отношения настолько своеобразны и множественны, что вполне могут быть отнесены к самостоятельным подотраслям законодательства о государственной службе. В пределах данных подотраслей может осуществляться дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ.

Предложенная институциональная система служебного права как одной из главных отраслей законодательства в нашем представлении должна лечь в основу систематизации законодательства о государственной службе, наиболее продуктивной формой которой в сложившихся условиях и при предложенном научном обосновании системы отрасли должна стать кодификация. Согласно Концепции совершенствования законодательства, общим правилом системного нормотворчества является также базирование отраслевого законодательства на кодексах [136, п. 131, абзац второй п. 24].

Аналогичные выводы делают и ученые. Так, украинский исследователь Ю.С.Шемшученко, оценивая ситуацию, связанную с развитием отраслей законодательства, отмечает необходимость в принятии новых кодексов для тех из них, которые получают соответствующее развитие [[478], с. 5].

В научной литературе встречались предложения о кодификации российского законодательства о государственной службе, в ряде случаев даже с изложением общей структуры кодекса [66, с. 116; 56, с. 101; [479], с. 102–105; 226, c. 141–145; 315, с.22–24; [480], с. 77–80 и др.]. Предлагалось также принять Основы законодательства о государственной службе [60, с. 78–80, 101–104]. Однако достаточных научных обоснований изложено не было. В настоящее время высказываются возражения по поводу предложений о кодификации ее служебного права, а действующий Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» относят к такой форме законодательных актов, как основы [296, с. 19, 133–134].

Полагаем, для России процесс кодификации осложняется в виду структуризации ее государственной службы не только по горизонтали как родо-видового явления, но и по вертикали при выделении в ней государственной службы федерации и ее субъектов, а также муниципальной службы. Однако в некоторых субъектах Федерации приняты кодексы о государственной службе, которые по своей структуре и содержанию все же ближе к законам [[481]; [482]].

Представляется, что в настоящее время в Республике Беларусь для кодификации законодательства о государственной службе сложились все условия: накоплен достаточный нормативный массив, который носит устойчивый характер, имеется возможность вычленения обобщающих норм. Автором настоящей работы предпринята попытка выработки доктринальной модели государственной службы как отрасли законодательства, предрасположенной к кодификации.

Кодекс как принципиально новый и наиболее продуктивный акт при регулировании больших сфер общественных отношений поможет разрешить следующие вопросы, которые, по мнению теоретиков [[483], с. 47–54; [484], с. 32–34, 38], он и призван решать: выведение правового регулирования государственной службы на принципиально новый уровень; создание единого, целостного механизма правового регулирования на базе уже сложившихся институтов; уточнение терминологии и ее универсализация в рамках всей системы государственной службы; ревизия актов и норм на предмет непротиворечивости; отмена устаревших и недействующих норм и актов; выявление и ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве, преодоление системных недостатков; корреляция норм общих и специальных нормативных правовых актов о государственной службе; разрешение противоречий межотраслевого регулирования (прежде всего административного и трудового права); включение норм актов более низкой юридической силы или одной юридической силы, но имеющих стабильный характер и регулирующих отношения государственной службы в единый акт – Кодекс государственной службы; сокращение количества нормативных правовых актов, с целью эффективного правоприменения.

При проведении кодификации желательно избежать проблем, имевших место в предыдущие периоды, и на ко