Проблемы нормативного регулирования отношений государственной службы

 

Отношения государственной службы в современном обществе получают развитое правовое регулирование. При этом возникает два вопроса: во-первых, о соотношении различных, прежде всего смежных, отраслей – административного и трудового права и определении их приоритетности при регулировании комплексных отношений государственной службы и, во-вторых, о месте норм права, регулирующих данные отношения, в системе права Республики Беларусь.

Общедоказано, что государственная служба подвергается всестороннему правовому регулированию нормами различных отраслей права, что, по нашему мнению, обосновано комплексностью сферы правового регулирования. Множество норм образуют единую совокупность, которую все без исключения исследователи рассматривают как комплексный правовой институт. Не оспаривая пока данного утверждения, отметим иной, не менее значимый для юридической науки факт: до настоящего времени не прекращаются научные споры о разграничении предметов правового регулирования смежных отраслей и их приоритетности. Административисты причисляют государственную службу к самостоятельному институту административного права, а специалисты в области трудового права все чаще выдвигают идеи о том, что государственная служба – это институт трудового права. Трудовая концепция усматривается и в Законе о государственной службе. Влияя на приоритетность самого института государственной службы и видоизменяя его сущность, это воздействует на направления его развития как публичного явления.

Исходя из указанного, представляется целесообразным вновь обратиться к данному вопросу и рассмотреть его с учетом публично-правовой природы, сущности государственной службы и ее отношений, образующих самостоятельную сферу правового регулирования.

Обращаясь к идеям трудоправового характера отношений государственной службы, отметим их восхождение к советскому времени, которое имело существенную специфику в правовом регулировании государственной службы. В тот период реализовывался принцип равенства всех работников (трудящихся) независимо от вида деятельности и характера полномочий, что требовало и единого правового регулирования, возможного в рамках трудового права. Необходимость в наличии специального закона о государственной службе отпадала. «Отбросив прочь привилегии всякого рода, Рабоче-Крестьянская власть наделила госслужащих всеми правами и всеми гарантиями лиц, работающих по найму. Не какой-то специальный статут, но Кодекс Законов о Труде определяет положение госслужащих наравне со всеми наемными рабочими» [[393], c. 35]. Однако позже многие ученые в своих трудах все же пытались указать на специфичность государственной службы: особый характер выполняемых функций и правомочий, особый порядок назначения на государственную службу, отсутствие соглашения при поступлении на нее, императивность отношений, регулирование нормами административного права и др. [25, с. 4–5; 148, с.52; 266, с. 129–130; [394], с. 61–96; [395], с. 129–131 и др.]. И.М.Пахомов подчеркивал необходимость в дальнейшем, в условиях развернутого строительства коммунизма, разграничения государственных и общественных служащих [24, с. 8].

Таким образом, в советский период государственная служба как правовое явление имело две стороны, одна из которых определяла ее место в отрасли административного права, а другая – в условиях реализации марксистско-ленинской идеологии и пристального внимания к административному праву как наиболее тяготеющему к буржуазному [[396], с. 14–18] вуалировала особую публичную административно-правовую природу государственной службы, в корне отличающую ее от обычной трудовой деятельности, признанием того, что нормы о государственной службе «наиболее широко и систематизированно… представлены в законодательстве о труде» [266, с. 129–130] и объединяют «значительную часть норм этого правового института» [22, с. 26]. Четкие критерии разграничения предметов правового регулирования данных отраслей в вопросах государственной службы не были установлены.

Специалистами в области трудового права как в советский период, так и в настоящее время выдвигаются довольно убедительные, но не бесспорные аргументы в пользу приведенной ими точки зрения при одновременном забвении довольно совершенного опыта правового регулирования государственной службы в XIX – начале XX в. в Российской империи, объединявшей значительную часть белорусских земель. В указанный период, по доказательству исследователей, государственная служба регламентировалась в зависимости от вида отношений государственным правом, государственно-служебным правом, административным правом, правом административной юстиции и другими отраслями права по сферам государственного управления [342, с. 129–130], но не трудовым правом. И.Е.Андреевский специально акцентировал внимание на том, что понимание государственной службы как обычной трудовой деятельности по найму «упрощает и ослабляет официальность многосложной служебной иерархии» [15, с. 472]. Современные ученые в трудовой модели регулирования служебных отношений видят одну из причин «застойности» государственной службы [66, с. 104, 106] и даже невозможности ее отнесения к действительно правовому институту [56, с. 33–34, 71, 97].

Обобщая доказательственные позиции современных авторов – специалистов в области трудового права, необходимо обратить внимание на следующие ключевые из них.

Государственную службу ученые данной группы признают трудовой деятельностью по сути. Эта позиция обосновывается наличием трудового договора (контракта), перманентностью трудовых отношений и возможным отсутствием административно-правовых отношений в государственной служебной деятельности, статусом государственного служащего как обычного гражданина, поступающего на государственную службу и выполняющего за вознаграждение свою трудовую функцию [35, с. 77; 107, с. 19–31; 333, с. 122–123; 346, с. 34–35; [397]; [398], с. 56–58; [399], с. 20 и др.], а также признанием его, особенно рядового, работником, которого необходимо защищать от государства в лице начальников, что возможно только в рамках трудового права [341, с. 51; 346, с. 20, 23].

Так, мнение К.И.Кеник о том, что «белорусское законодательство к государственным служащим относит лиц, осуществляющих профессиональную деятельность не только на должностях, созданных для непосредственной реализации государственно-властных полномочий, но и на должностях, обеспечивающих выполнение функций государственного органа…», когда «вторые лица могут никогда и не вступать в административно-правовые отношения с «внешней средой» [35, с. 72], вытекает из неточного определения государственной службы, содержащегося в Законе о государственной службе, и соответственно его одностороннего анализа. В данном случае не усматривается ключевой критерий отграничения государственных служащих от наемных работников иных государственных организаций, а правовой статус лица определяется названием государственной организации, в которой оно работает (государственный орган или иная государственная организация), а не задачами и функциями, кругом полномочий, порядком их осуществления.

Тезис о том, что государственный служащий менее защищен от администрации, чем обычный наемный работник, научно не доказан. Наоборот, по отношению к государственной службе применима фраза известного французского административиста Г.Брэбана о том, что «возникает даже парадоксальное положение, при котором администрация обладает меньшими привилегиями и меньшей властью в некоторых областях, чем частное лицо. Таким образом, предпринимателю гораздо легче уволить одного из наемных работников, чем администрации уволить одного из своих служащих» [[400], с. 139]. В настоящее время механизмы правовой защиты и наемных работников, и государственных служащих от администрации в Республике Беларусь одинаковы, о чем свидетельствует также наличие у государственных служащих права на создание профсоюзов и членство в них. Хотя, вероятно, механизмы защиты государственных служащих следовало бы усилить. В частности, этому способствовало бы создание специального республикаского органа по вопросам государственной службы. В то же время данные механизмы относятся к разряду административных, а не трудовых.

Полагаем, что предпринимаемые попытки доказательства вторичной роли административно-правового регулирования отношений государственной службы, производной от трудоправового регулирования, недостаточно убедительны. Об этом свидетельствует и тот факт, что понимание существенной специфики отношений государственной службы как предмета правового регулирования по сравнению с предметом трудового права еще в советское время обусловило предложение некоторых специалистов в области трудового права о выделении в нем отдельной специальной части, касающейся исключительно государственной службы [[401], с. 132]. Это предложение не смогло получить реализацию на практике в силу комплексности правового регулирования отношений государственной службы, восходящей в большей части к административно-правовому регулированию.

Таким образом, научные позиции современных авторов, многие из которых основаны на правовых традициях советского периода, направлены на ретроспективный подход к определению сущности и места в правовой системе такого значимого правового явления, как государственная служба. С учетом узкопрофессиональных интересов, обусловленных пониманием возрастающей значимости государственной службы в Республике Беларусь, предпринимается попытка «замкнуть» государственную службу в рамках отрасли трудового права, предварительно прибегая к ограничению предмета ее правового регулирования. Вопросы о месте в правовой системе «проблемных» для трудового права видах государственной службы (политической, военизированной) не исследуются учеными вообще. При этом в качестве доказательств выдвигаются преимущественно положения действующих нормативных правовых актов, которые часто далеки от совершенства и находятся в стадии развития, что отмечают и некоторые современные белорусские специалисты в области трудового права [236, с. 116–124].

Безусловно, что комплексность сферы правового регулирования порождает и комплексность самого правового регулирования. Многие отношения государственной службы регламентируются в том числе и нормами трудового права, что не свидетельствует о смещении акцентов в пользу трудового права при правовом регулировании вопросов государственной службы. По мнению автора, современные мировые тенденции правового регулирования государственной службы, направленные на сближение статуса государственных служащих и обычных работников [350], также отражают не смещение отраслевого регулирования в пользу трудового права, а скорее модернизацию ее правового регулирования в рамках как административного, так и трудового права с учетом современных реалий и его дальнейшего совершенствования.

Специалисты в области административного права в качестве базовой отрасли для правового регулирования государственной службы признают административное право. Это подтверждается и опытом, накопленным в странах Европы, где правовое регулирование государственной службы имеет многовековую традицию.

Обобщение мнений ученых-административистов базируется на следующих тезисах, исходящих из особой юридической природы государственной службы: она основана на служении не конкретному нанимателю, а в целом государству; ее назначение – осуществление функций государства; она формируется в особом порядке и назначение государственных служащих осуществляется таже в особом порядке соответствующим должностным лицом, уже исполняющим обязанности от имени государства, то есть нанимателем выступает в целом государство, что способствует особому правовому статусу государственных служащих, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, наличием у них, с одной стороны, особых (в ряде случаев – властных) полномочий, а с другой – установлением для них ограничений и запретов, а также дополнительных гарантий осуществления их деятельности; существует возможность применения руководителями дисциплинарной власти по отношению к нижестоящим государственным служащим; отношения государственной службы по своей сути являются отношениями неравенства, которые основаны на авторитарности и властности самого административного права.

В качестве дополнительных аргументов в пользу административно-правовых основ регулирования государственной службы можно привести следующие.

Государственная служба как деятельность и вся ее система, в том числе внутренняя структура государственных органов, строятся на основе важнейших административно-правовых принципов: строгой иерархичности и четкой правовой регламентации форм ее осуществления. Иерархия системы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, где осуществляется наиболее массовый вид государственной службы – аппаратная служба, а также военная и военизированная государственная служба, также регламентируется административном правом. Статичная иерархичность влияет на динамичную сторону деятельности государственных служащих, что проявляется в четком распределении и закреплении обязанностей по должностям, установлении в пределах служебной иерархии системы связей государственных служащих, закреплении алгоритмов служебного поведения. Данная иерархичность влечет необходимость правовой регламентации форм осуществления государственной службы, которые относятся к административно-правовым формам. Направления дальнейшего развития законодательства подтверждают данный тезис в связи с принятием Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» [[402]].

Таким образом, государственная служба снизу доверху во всех своих звеньях упорядочена, согласована и в целом направлена на достижение общего результата – выполнение стоящих перед ней государственно значимых задач. Указанные характеристики, по доказательству социологов, отличают государственную службу от иных социальных институтов [[403], с. 90–96], а значит, и от регламентированной трудовым правом общей трудовой деятельности. Все названные признаки проявляются не только в отношениях государственных служащих с внешними субъектами, не проходящими службу с ними в одном органе, но и в отношениях внутреннего характера по поводу осуществления ежедневной служебной деятельности.

При определении приоритетов в правовом регулировании в целом предпочтение следует отдавать не частностям, а общим принципам, основам, сущностным моментам. К подобным относятся именно признаки, характеризующие связи государственной службы и административного права, что нашло отражение и в закреплении в ныне действующей ст. 5 ТК Республики Беларусь (в редакции 2007 г.) [324] соотношения данного Кодекса и Закона о государственной службе в пользу последнего в противовес ранее действовавшей редакции ст. 5 ТК [324], анализ которой порождал дополнительные дискуссии по данному поводу. В связи с этим представляется правильной позиция Д.Н.Бахраха, высказанная еще в 1996 г., о том, что «нормы трудового права в отношениях органов государственной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не урегулированы административно-правовым институтом государственной службы» [144, с. 15].

Вместе с тем полагаем, что при правовом регулировании государственной службы следует устанавливать приоритет отраслей права, не отрицая в целом ее регламентации нормами трудового права и не разграничивая предметов правового регулирования административного и трудового права. Как верно отмечали некоторые исследователи обеих участвующих в научной дискуссии сторон, довольно сложно провести грань между данными отраслями в вопросах правового регулирования государственной службы в силу многогранности и взаимопроникновения в ней различных отношений, отсутствия четкости в понимании их юридической природы, а также комплексности законодательного регулирования [64, с. 216, 223; [404], с. 16; [405], с. 22 и др.].

Вопрос о комплексном правовом регулировании обусловлен особенностями юридической природы отношений государственной службы как неоднородных и комплексных, а также комплексным методом их правового регулирования. Данные комплексные отношения требуют правовой регламентации не только нормами административного и трудового права, но и конституционного, финансового, налогового, социального обеспечения и др., которые взаимосвязаны между собой: одни в большей мере (административное и трудовое), другие лишь дополняют существование первых при возникновении сравнительно обособленных видов отношений государственной службы (право социального обеспечения, налоговое).

Таким образом, отношения государственной службы регламентируются правовыми нормами различной отраслевой принадлежности, среди которых преобладают нормы смежных отраслей права – административного и трудового. Определение их соотношения, исходящего из природы и сущности государственной службы как особого вида публичной деятельности, выявляет приоритет административного права с признанием значимости трудоправового регулирования. При этом комплекс административного и трудового права не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, а его дополнение нормами иных отраслей права формирует сложный, комплексный элемент правовой системы Республики Беларусь, регулирующий неоднородные отношения в сфере государственной службы и тяготеющий к обособлению в самостоятельную отрасль законодательства.