Современное состояние законодательного регулирования отношений государственной службы

Законодательство о государственной службе в Республике Беларусь имеет сравнительно непродолжительную, но наполненную в содержательном плане историю. С момента распада СССР и до настоящего времени оно динамично развивается, притягивая постоянное внимание ученых-юристов, исследовавших его отдельные части.

Вместе с тем при комплексном исследовании проблем правового регулирования отношений в сфере государственной службы представляется оправданным прибегнуть к комплексному анализу законодательства о государственной службе Республики Беларусь, начав его с обращения к не очень давней истории этого законодательства, наложившей отпечаток на его современное состояние.

После распада СССР и обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета Закон «Об основах службы в государственном аппарате» стал в ряду первых и необходимых законодательных актов, обеспечивающих надлежащее функционирование государственных органов Беларуси. Отсутствие традиций в правовом регулировании института государственной службы в СССР существенно не повлияло на качество данного Закона. Как уже отмечалось выше в СССР не было закона о государственной службе, что, однако, не означало отсутствия государственной службы как политического и организационного института, а также его правового регулирования, которое обеспечивалось за счет применения законодательства о труде и специального законодательства о службе в отдельных органах: милиции, прокуратуре, суде и др. Не отрицая негативных сторон отсутствия в СССР единого законодательного акта о государственной службе, следует отметить и положительные моменты государственной служебной деятельности указанного периода, связанные со служебной дисциплиной, порядком, ответственностью государственных служащих за порученное дело, постоянным ростом уровня образования государственных служащих, повышением их культуры. Поэтому критические представления некоторых ученых о государственной службе того периода, как о непрофессиональной, исключительно фаворитной, номенклатурной, представляются, односторонними и некорректными [34; [406], с. 24]. Тем более, что подобные негативные моменты в силу невозможности исключения субъективных факторов на государственной службе в любом государстве в любой исторический период не могут быть совершенно изжиты, поскольку государственная служба – это институт в первую очередь социальный со всеми вытекающими из этого психологическими признаками.

Отсутствие опыта правового регулирования государственной службы в советское время сыграло в некотором роде положительную роль. Молодые самостоятельные государства, изучив и проанализировав международный опыт, с учетом национальных особенностей по-своему урегулировали ее вопросы.

Республика Беларусь также пошла по самостоятельному и своеобразному пути в правовом регулировании этого института, определив сферу действия Закона «Об основах службы в государственном аппарате» именно аппаратной сферой. Тем самым была закреплена необходимость самостоятельного правового регулирования этого вида государственной службы как службы чиновничьей. Вместе с тем понимание сложности и многовидовой структуры государственной службы привело к необходимости распространения данного Закона на иные виды государственной службы, в том числе прокурорскую и судейскую, чему способствовало принятие Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц» [[407]]. Данным Декретом абсолютно обоснованно к служащим государственного аппарата были приравнены также военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел. В развитие отдельных положений вышеупомянутого Закона принимались многие нормативные правовые акты различной юридической силы: декреты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров, ведомственные нормативные правовые акты. Осознание государственной службы как важного средства достижения максимальной суверенизации, придало дополнительный импульс ее развитию как правовому институту.

С момента появления в суверенной Республике Беларусь государственной службы как самостоятельного правового явления интерес к ней со стороны государства возрастал, что проявлялось как в расширении масштабности правового регулирования этого вида деятельности, так и в улучшении качества этого регулирования посредством внесения изменений в действовавшие нормативные правовые акты и принятия новых правовых норм. Множественность правовых актов о государственной службе, коллизии их положений и пробелы в правовом регулировании, а также изменения, происходящие в государстве по мере его развития, проведение ряда административно-правовых реформ [[408]; [409]; [410]], и в конечном итоге завершение переходного периода привело к необходимости принятия нового Закона о государственной службе. К этому периоду, в среде как ученых, так и практиков укрепилось понимание базовости данного правового явления и регулируемого им вида деятельности, что отразилось в формировании концепции государственной кадровой политики и ее поэтапной реализации [[411]].

В 2003 году был принят Закон о государственной службе [151], который явился основным, но не единственным источником законодательства о государственной службе в Республике Беларусь. Вслед за ним были приняты конкретизировавшие его нормативные правовые акты, а также ряд иных законов и даже кодексов, регулирующих правовой статус особых разновидностей государственной службы (судейской, в органах прокуратуры, военной и др.).

В настоящее время государственная служба регламентируется многими нормативными правовыми актами различного уровня, которых насчитывается более 200, исключая ведомственные нормативные правовые акты по конкретным вопросам ее осуществления.

Основополагающим нормативным правовым актом в системе правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь является Конституция [179], из которой вытекают установление единства государственной службы, стабильность регулируемых отношений государственной службы, основополагающие нормы о государственной службе как политическом, правовом, организационном, социальном институте, прямо связанным с государством, приоритете прав человека и непосредственной реализации конституционных положений при ее осуществлении. Конституция как основной источник законодательства о государственной службе закладывает не только основы государственной службы, но и законодательства о ней, а также определяет направления его совершенствования с учетом того, что его развитие должно идти по пути не его расчлененности и дальнейшей обособленности, а единства, комплексности, системности. Это в первую очередь необходимо для обеспечения устойчивости государственной службы, стабильности ее правового регулирования и осуществления.

Принцип единства государственной службы, исходящий из конституционных основ, диктует необходимость непротиворечивости в иерархичности и содержании ее законодательных источников, к которым относятся кодексы и законы, в том числе базовый Закон о государственной службе.

В иерархии источников о государственной службе следующее место занимают законы, включая кодексы, затрагивающие данные вопросы. По степени обобщения регулируемых вопросов государственной службы необходимо выделить три группы нормативных актов: базовый Закон о государственной службе [151], ТК Республики Беларусь [324], иные законы, регулирующие вопросы осуществления различных видов государственной служебной деятельности. Среди последних особое место по причине более высокого иерархического уровня занимают Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей (далее – Кодекс о судоустройстве и статусе судей) [327] и Таможенный кодекс Республики Беларусь [[412]].

Законы об отдельных видах государственной службы применяются либо самостоятельно без учета базового закона (это касается тех ее видов, например, военной службы, которые не признаются такими по Закону о государственной службе в связи с невключением их в сферу его действия), либо субсидиарно: положения базового закона применяются в той части, в которой они не урегулированы специальным законодательством. При этом специальное законодательство может быть как общего характера, касающееся собственно осуществления, в том числе чаще всего и прохождения государственной службы в конкретных органах (например, Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» [330]), так и специально посвящено некоторым вопросам, связанным с прохождением государственной службы. Примерами могут служить законы Республики Беларусь «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [[413]], «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [251, ст. 1 и 2, главы 2 и 3, ст. 51], «О профессиональном пенсионном страховании» [[414], ст. 12].

Подчеркивая значимость базового закона – Закона о государственной службе, необходимо отметить его общерегулятивный характер, заключающийся в установлении общих подходов к правовому регулированию, формированию, пониманию государственной службы, сферы ее существования, принципов, отдельных этапов прохождения и прекращения, правового статуса всех государственных служащих независимо от вида службы. Акцент на данном положении сделан в одном из последних актов по вопросам государственной службы – Кодексе о судоустройстве и статусе судей: «Судьи занимают государственные должности, являются государственными служащими и на них распространяется действие Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года «О государственной службе в Республике Беларусь» [327, часть первая ст. 84]. На судью распространяются ограничения, связанные с государственной службой [327, часть первая ст. 88]. Судья имеет право на отставку в порядке и на условиях, определенных законодательством Республики Беларусь о государственной службе [327, ст. 125]. Судьи исполняют свои обязанности до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе» [327, часть четвертая ст. 99].

Аналогично соотношение Закона о государственной службе и Таможенного кодекса Республики Беларусь, согласно которому должностные лица таможенных органов и работники учреждений, подчиненных Государственному таможенному комитету Республики Беларусь, которым присваиваются персональные звания, являются государственными служащими, и на них распространяется законодательство о государственной службе в той мере, в которой их правовое положение не определено этим Кодексом [412, часть вторая ст. 325]. Следовательно, устанавливается приоритет специального законодательства при регулировании государственной службы для отдельных категорий служащих.

Базовость Закона о государственной службе нарушается также его нахождением на более низком уровне в иерархии нормативных правовых актов, чем названные три кодекса. Однако соотношение ТК Республики Беларусь и Закона о государственной службе в настоящее время четко определено в пользу Закона. В соответствии со статьей 5 действующей редакции ТК [324] он применяется к трудовым и связанным с ними отношениям отдельных категорий работников (любых разновидностей государственных служащих) в случаях и пределах, предусмотренных специальными законодательными актами, определяющими их правовой статус. Поскольку специальным законодательством (п. 2 ст. 1 Закона о государственной службе [151]) установлено, что действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства на отношения, связанные с государственной службой, распространяется только в случаях, не урегулированных этим Законом и иными актами законодательства (т.е. специального законодательства по вопросам государственной службы), то тем самым определен приоритет специального законодательства о государственной службе и в первую очередь Закона о государственной службе по отношению к Трудовому кодексу Республики Беларусь.

В законах, содержащих положения о правовом регулировании службы отдельных категорий государственных служащих, встречаются нормы, развивающие данные положения, но им не в полной мере соответствующие. Так, в ст. 68 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330] определено, что трудовые отношения работников прокуратуры регулируются законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. Данное положение распространяется только на трудовые отношения. Из сферы правового регулирования выпадают связанные с ними отношения и иные отношения, не урегулированные Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и положением о прохождении службы в ней. Такая формулировка в законе определяет соотношение Закона о государственной службе и ТК Республики Беларусь как одноуровневых, что неверно, исходя из предыдущих заключений. В связи с указанным данную норму Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» следовало бы изложить по аналогии, например, со ст. 325 Таможенного кодекса Республики Беларусь [412].

Проблема видится также в применении в специальном законодательстве об отдельных видах государственной службы термина «государственная служба» в связи с трудовой функцией или трудовыми правоотношениями при попытке отграничения различных служебных отношений от трудовых, что и приводит к проблемам толкования правовых норм, когда для судей, например, разграничивается служебная деятельность по осуществлению правосудия и по соблюдению трудового распорядка (например, ст. 111, 114 Кодекса о судоустройстве и статусе судей [327]).

Из общего анализа Закона о государственной службе следует два противоречивых вывода: с одной стороны, он является широкомасштабным по причине применения ряда его положений к таким специфичным разновидностям государственной службы, как служба в представительных органах власти, прокурорская, судейская, таможенная, а, с другой стороны, при некоторой его комплексности, он носит поверхностный характер, что также подтверждается бланкетным характером его норм. Следует отметить, что в указанном Законе содержится более 130 бланкетных норм.

К недостаткам Закона о государственной службе необходимо отнести отсутствие положений об организации государственной службы, регулирующих аналогичные отношения, и включающих наряду с традиционными нормами о государственно-служебном законодательстве общими понятиями, правовом статусе должности и иными положениями, также определение системы и структуры органов государственной службы, системы управления ею и ее правового мониторинга, системы и классификации должностей государственной службы, их единого реестра, связей между ними в пределах каждого вида государственной службы, а также взаимопроникновения различных видов государственной службы и др. По нашему мнению, отсутствие данных положений отражается как на комплексном правовом регулировании государственной службы, так и на практике реализации государственной служебной деятельности. Аналогичные вопросы в той или иной мере находят правовую регламентацию в законах многих современных государств (ФРГ, США, России, Украины, Казахстана и др.) Содержатся они и в Модельном законе «Об основах государственной службы», принятом в рамках СНГ [292].

В качестве существенного пробела в Законе о государственной службе следует оценивать отсутствие правового регулирования целой совокупности отношений, связанных с общим регулированием порядка исполнения обязанностей и реализации полномочий государственными служащими в процессе осуществления государственной службы: порядка организации работы в государственных органах, разрешения организационных дел, правил исполнения поручений и распределения в связи с этим полномочий и др., объединенных общим понятием служебного регламента, являющегося более емким, чем трудовой регламент. В ст. 21 Закона о государственной службе общие правила реализации анализируемых отношений сформулированы как обязанности государственного служащего. Перечисленные виды управленческих действий, которые являются общими для всех государственных органов, должны иметь соответственно и общие тенденции в правовом регулировании. Однако, как правило, они регламентируются государственными органами самостоятельно, что приводит к несистемной и хаотичной их регламентации. Порядок осуществления отдельной специфической деятельности государственных органов (например, осуществление правосудия, несение караульной службы и др.) нашел в целом правовое закрепление в пределах каждого вида службы. Что касается аппаратной службы и ее разновидности – службы в органах исполнительной власти, то данные вопросы не урегулированы на уровне единого законодательного акта, что представляется необходимым.

Таким образом, действующий Закон о государственной службе [151] не выполняет роль единого акта по вопросам государственной службы, обеспечивающего вытекающую из него системную дифференциацию правового регулирования, как это свойственно иным аналогичным крупным и значимым правовым образованиям (таким отраслям права и законодательства, как трудовое, гражданское, налоговое и др.).

Отдельную группу законов и подзаконных актов составляют нормативные правовые акты, которые регулируют деятельность служащих, не относящихся к государственным согласно Закону о государственной службе. Отношения по прохождению военной службы, службы начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь регулируются обособленно от Закона о государственной службе. Вместе с тем в данных законах, как указывалось ранее, используется понятие государственной службы как общее по отношению к конкретной разновидности государственной служебной деятельности. Однако не все положения данных законов могут быть оценены однозначно.

В частности, в соответствии с Законом Республики Беларусь «О воинской обязанности и воинской службе» данная служба признается особым видом государственной службы [256, ст. 1]. В Законе «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь» для обозначения деятельности в данных органах законодатель использует термин «служба», одновременно признавая работников органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, находящихся при исполнении служебных обязанностей, представителями власти, которые защищаются государством [[415], ст. 22]. Аналогичный подход использован и в законах Республики Беларусь «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [[416]] и «Об органах финансовых расследований Республики Беларусь» [[417]]. Однако в п. 2 Положения о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля [262], на которое содержится ссылка в Законе о государственной службе, установлено, что данная служба является видом государственной службы Республики Беларусь. Таким образом, правовое регулирование однотипных, близких видов государственной деятельности настолько разрозненно и несистемно, что даже в этих вопросах нет единства, не говоря о частных вопросах, связанных с прохождением службы в них, что чаще всего регламентируется отдельными положениями и уставами. О наличии общих тенденций свидетельствует также существование общих законов, например Закона Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям и органов финансовых расследований» [[418]].

Наличие большого количества специальных законов в целом является оправданным. Однако для данных видов деятельности характерно много общего как между собой, так и с иными видами государственной службы: судейской, прокурорской, общегражданской, что, в свою очередь, требует и единого законодательного регулирования их общих основ. Необходимость унификации отдельных вопросов осуществления деятельности данными категориями служащих была закреплена в Декрете Президента Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 10 «О дополнительных мерах по совершенствованию оплаты труда работников отраслей экономики» [351]. Так, в п. 1.8 данного Декрета содержалось поручение Совету Министров Республики Беларусь унифицировать размеры надбавок к должностным окладам за классы служащих государственного аппарата, за классные чины прокурорских работников, за квалификационные классы судей судов Республики Беларусь, за дипломатические ранги сотрудников Министерства иностранных дел, а также размеров окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы) и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, окладов по персональным званиям должностных лиц Государственного таможенного комитета.

Отношения государственной службы регулируются также актами Президента Республики Беларусь. Одни из них предметом правового регулирования имеют собственно отношения государственной службы (например, [233; 407; [419]; [420]; [421] и др.]), а другие – общий по отношению к государственной службе предмет и соответственно на нее распространяются (например, [386; [422]; [423] и др.]). Первые могут издаваться по любым вопросам государственной службы: отдельным стадиям поступления (проверки пригодности, сдачи квалификационного экзамена и др.), присвоения классов, аттестации, формирования кадрового резерва, работы с руководителями, направления в командировки, социального и материального обеспечения, прекращения государственной службы и т.п. Только указами Президента Республики Беларусь утверждаются положения комплексного характера о прохождении государственной службы в отдельных органах (иностранных дел, внутренних дел, таможенных, по чрезвычайным ситуациям и др.), что формирует определенную тенденцию: прохождение конкретного вида государственной службы урегулировано достаточно полно и всесторонне.

Некоторые из актов Президента Республики Беларусь имеют стабильный и успешный опыт применения и вполне могут быть целиком включены в Закон о государственной службе. Это относится, например, к Положению о проведении аттестации государственных служащих.

Предметный спектр вопросов государственной службы, регулируемых постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, еще более широк. С одной стороны, Совет Министров наделен полномочиями по изданию нормативных правовых актов в сфере государственной службы непосредственно Законом о государственной службе (например, действуют постановления Совета Министров, принятые в соответствии с п. 5 ст. 23, п. 8 ст. 28, подп. 1.3 п. 1 ст. 33 Закона [151]) (например, [[424]; [425]; [426] и др.]), с другой – он уполномочивается Президентом на издание нормативных правовых актов по общим вопросам государственной службы (например, [[427]]), с третьей – регулирует все вопросы государственной службы исполнительной ветви власти как ее центральный орган в соответствии со своей компетенцией, закрепленной Законом Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь».

Третья группа вопросов требует особого внимания. На Правительстве лежит ответственность за оптимальную структуру и численность работников аппаратов как непосредственно, так и опосредованно подчиненных ему органов государственной службы. В настоящее время виды структурных подразделений в органах государственного управления утверждены Президентом Республики Беларусь [[428]], порядок и условия создания структурных подразделений в государственных органах (за исключением местных исполнительных и распорядительных органов), иных государственных организациях, а также соотношение должностных окладов руководителей этих структурных подразделений – Советом Министров Республики Беларусь [[429]], структура и численность конкретных органов – данными органами непосредственно. Вместе с тем представляется, что Совет Министров Республики Беларусь, реализуя свои полномочия в области кадровой политики, определенные в ст. 22 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» [250], должен более предметно и активно координировать и контролировать деятельность подчиненных ему органов государственного управления в части рационального распределения и использования служебных ресурсов на основе оптимизации структуры и функций государственных органов, видов и количества должностей государственной службы, исходя при этом из необходимости решения изменяющихся задач социально-экономического развития страны и актуализации государственного управления.

Среди актов Совета Министров по вопросам государственной службы особое место занимают многочисленные акты о зачете стажа государственной службы. Необходимость в издании подобных актов возникает в связи с отмеченной ранее проблемой отсутствия единства государственной службы и единства ее правового регулирования, основанного на всеохватывающем и системном подходе.

К актам по вопросам государственной службы следует отнести также положения о министерствах и государственных комитетах, большинство из которых утверждается Советом Министров, а отдельные – Президентом Республики Беларусь. Данные акты непосредственно относятся к государственной службе, поскольку в них устанавливаются как основные направления деятельности органа, так и полномочия министра, являющегося государственным служащим.

Таким образом, Совет Министров, как и Президент, издает нормативные правовые акты по вопросам собственно государственной службы и по общим вопросам управленческой деятельности, распространяющимся на отношения государственной службы.

В анализируемой сфере широко распространено ведомственное нормотворчество, для которого характерно разнообразие. Принятие правовых актов в государственных органах по вопросам государственной службы в развитие законодательных актов и актов Правительства, как правило, является бессистемным. Причем зачастую в этих актах содержится большой объем правовой информации дублирующего характера, то есть тождественной информации акта высшей юридической силы. Это порождает ситуацию с применением на практике исключительно ведомственных нормативных правовых актов без обращения к актам законодательства. Чаще всего подобное можно отнести к правому регулированию вопросов, связанных с аттестацией, стажировками, командировками. Подобное нормотворчество вряд ли можно считать целесообразным. Избежать подобного возможно путем закрепления в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [363] правила о том, что запрещается издание нормативных правовых актов, аналогичных изданным вышестоящими органами государственного управления, основанное на буквальном воспроизведении текста акта более высокой юридической силы, или с внесением корректировок, не имеющих юридического значения. При этом нормативные правовые акты могут издаваться только в тех случаях, если они конкретизируют установленный порядок, процедуру, условия применительно к особенностям отраслей и сфер. Таким образом, следует стимулировать практику непосредственного применения в органах государственной службы первоначально изданных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу по отношению к ведомственным, вплоть до непосредственного применения норм законов. Это будет способствовать уменьшению бесполезного, отнимающего время и государственные средства ведомственного нормотворчества, которое напрямую связано с эффективностью государственной службы. Тем самым можно будет исключить возможные случаи коллизий правовых норм, вызванные недостаточно оперативным реагированием ведомств на изменения, внесенные в акты более высокой юридической силы.

Существует ряд нормативных правовых актов, которые не соответствует позднее принятым нормативным правовым актам или актам большей юридической силы, одни из которых не применяются полностью или частично, а другие – применяются на практике. В электронных базах правовой информации они размещены с указанием «действующие» (например, [215; [430]; [431]; [432]; [433]; [434]; [435] и др.]).

В качестве отдельных позиций, обобщающих анализ законодательства о государственной службе, следует отметить также отсутствие единства терминологии и (или) смысла, закладываемого в одни и те же понятия (государственная служба, служебная дисциплина, основание дисциплинарной ответственности (дисциплинарный проступок) и др.), отсутствие единства и четкости в понимании государственного органа государственной службы, сферы государственной службы, единых подходов к порядку привлечения к дисциплинарной ответственности, установлению единообразных форм служебных контрактов и др., что в настоящей работе более детально будет проанализировано ниже. В настоящее время ввиду разрозненности законодательных актов при правовом регулировании отдельных видов государственной службы довольно часто встречаются нормы типа «иные права, обязанности, ограничения предусмотренные законодательными актами» или «по правилам, в соответствии с законодательством о государственной службе и трудовым законодательством».

Таким образом, законодательство о государственной службе в Республике Беларусь развивается. В настоящее время оно представляет собой самостоятельный массив источников, имеющий ряд недостатков. Наиболее существенными недостатками следует признать отсутствие подлинно единого системного правового регулирования всей совокупности отношений в сфере государственной службы. Закон о государственной службе не выполняет роль системного базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, что обусловливает необходимость систематизации законодательства в направлении разработки и принятия Кодекса государственной службы.