Принципы государственной службы Республики Беларусь

 

Сущность государственной службы раскрывают принципы – основополагающие, руководящие идеи, лежащие в ее основе. Они предопределяют содержание иных норм и их реализацию, устанавливают «нормативные границы, внутри которых должна осуществляться служебная деятельность» [33, c. 14], а также служат ориентиром при совершенствовании законодательства. В связи с этим к принципам государственной службы всегда было приковано внимание ученых, каждый из которых стремился привнести свое понимание в раскрытие их содержания. Некоторые белорусские ученые (например, А.Г.Тиковенко, К.И.Кеник, В.В.Подгруша, Г.Б.Шишко) также посвятили свои научные статьи их анализу как специально, так и при проведении смежных исследований. Вместе с тем выявляются отдельные стороны, недостаточно освещенные в науке и (или) не нашедшие закрепления на практике.

Обращение к принципам целесообразно также в контексте теории государственной службы как единого и системного правового явления, требующего унифицированного правового регулирования. При этом принципы выступают критерием, объединяющим в единое целое правовое регулирование различных видов государственной службы Республики Беларусь.

В основе государственной службы Республики Беларусь лежат принципы, закрепленные в Конституции. Собственно принципы государственной службы перечислены в ст. 6 Закона о государственной службе [151], часть которых относится к конституционным положениям. В специальных нормативных правовых актах, регламентирующих особые виды государственной службы, также формулируются принципы, применяемые в конкретной сфере государственной деятельности.

Непосредственно в Законе о государственной службе сформулировано 13 принципов государственной службы, без классификации их и раскрытия содержания. Принципы, названные в этом Законе, в основном воспроизводят принципы, указанные в принятом в рамках СНГ Модельном законе «Об основах государственной службы» [[292]].

Учеными предлагаются различные варианты классификации принципов государственной службы. Ю.Н.Старилов разделяет все принципы государственной службы на конституционные и организационные [44, с. 203; [293], c. 5–6], а с точки зрения организации государственной службы – на принципы организации и практического функционирования [44, с. 230]. О.Д.Лазор пишет о существовании конституционных и организационно-функциональных принципов [52 с. 46–47]. Д.Н.Бахрах, подвергая принципы государственной службы научной оценке, полагает, что они вытекают из трех основных принципов: законности, демократизма, профессионализма [144, c. 15]. Следует отметить, что большинство ученых, углубляясь в анализ принципов государственной службы, вместе с тем не предлагают их системной классификации (например, [46, с. 43–47; [294]; [[295]; [296], с. 56–70]).

Полагаем, что принципы государственной службы Республики Беларусь представляют собой взаимосвязанную систему, в которой каждый из них основан или вытекает из других, то есть их существование взаимообусловлено, при этом они имеют определенную иерархическую соподчиненность. Исходя из указанного, в государственной службе можно выделить три вида принципов: общие (конституционные), специальные и специфические. Специальные принципы подлежат дальнейшему делению.

Общие принципы свойственны государственной службе, как любому правовому явлению, но они получают свое преломление в сфере существования особых правовых отношений – отношений государственной службы. Поэтому, несмотря на закрепление этих принципов в Конституции, они фиксируются дополнительно и в специальном законодательстве о государственной службе, существенно обогащая его. Это такие основополагающие принципы, как законность, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод человека и гарантий их реализации. Некоторые из их конкретных сущностных проявлений специально закреплены в Законе о государственной службе. Конституционные принципы пронизывают все иные принципы государственной службы.

Специальные принципы присущи исключительно государственной службе. Однако неоднородность служебной деятельности позволяет дополнительно классифицировать их на две группы: принципы организации и принципы осуществления государственной службы.

К принципам организации государственной службы относятся: единство государственной службы и ее дифференциация; согласованность, направленность и юридическая упорядоченность отношений государственной службы; стабильность государственной службы; добровольность поступления граждан на государственную службу и равный доступ к любым должностям государственной службы; формирование состава государственных служащих из лиц, обладающих высокими профессионально-личностными качествами; надлежащее финансирование государственной службы и др.

Принципы осуществления государственной службы объединяют такие принципы, как подконтрольность и подотчетность государственных служащих; персональная ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей; добросовестное и квалифицированное исполнение служебных обязанностей государственными служащими; экономическая, социальная и правовая защищенность государственных служащих. Именно применительно к государственной службе специально выделяют принцип профессионализма и компетентности, который означает также политический нейтралитет государственных служащих.

Специфические принципы свойственны и отражают специфику службы в тех или иных государственных органах: суде, прокуратуре, таможне, органах внутренних дел и др. Они сводятся к определению основных начал организации и осуществления отдельных видов государственной деятельности, закрепляются в нормативных правовых актах об этих органах, а общие и специальные принципы находят в этих принципах свое конкретное выражение.

Необходимо отметить, что две первые группы принципов данной системы являются общими для всех видов государственной службы, отражают устои отношений государственной службы как единых и целостных, но при дополнении специфическими принципами проявляется многосложность принципов государственной службы.

Исходя из представленного авторского видения системы принципов и целесообразности закрепления в законодательстве о государственной службе их сущностных признаков, представляется оправданным провести анализ некоторых из них, который может послужить основой для их дальнейшей правовой регламентации.

Принцип законности означает верховенство Конституции; построение всей системы государственной службы и ее организация в соответствии с нормативными правовыми актами; приоритет правовых актов при решении любых вопросов государственной службы; обязательность законных решений вышестоящих органов (должностных лиц) и исполнения законных решений государственных органов (должностных лиц) всеми, кому они адресованы; осуществление обязанностей и реализация прав государственными служащими при осуществлении службы в пределах компетенции и с учетом приоритета прав и свобод гражданина, как того требуют конституционные положения.

Некоторые ученые в структуре принципа законности выделяют следующие элементы: наличие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственной власти, их служащих, определяющих их права и обязанности; организационно-правовой механизм, обеспечивающий строгое и неуклонное исполнение действующего законодательства; четкая и эффективная работа органов контроля и надзора; совокупность организационно-правовых условий, обеспечивающих неотвратимость юридической ответственности государственных служащих за нарушение законодательства [[297], c. 63–73].

Принцип законности не означает, однако, формализма в работе государственных служащих, необдуманности и буквальности применения ими нормативных правовых актов. Реализация этого принципа, скорее, подразумевает направленность государственной службы на созидательное правоприменение с возможностями поиска новых, нетрадиционных путей при решении конкретных вопросов, не укладывающихся в стандартные схемы, в основе чего лежит принцип дебюрократизации государственной службы и расширения сферы усмотрения в ней, которое возможно лишь в целях реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. Такое положительное усмотрение выступает своего рода гарантией их реализации. Законность как связанность государства правом означает также необходимость постоянного совершенствования нормативных правовых актов. В связи с этим на государственных служащих, являющихся активными правоприменителями, лежит обязанность вносить предложения по совершенствованию нормативных правовых актов с учетом требований конституционных норм, принципов международного права, идей гуманизма и социальной справедливости.

Принцип демократизма означает построение системы государственной службы на основе разделения власти в рамках единой государственной службы и служение народу Республики Беларусь, приоритета прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации, общедоступность государственной службы, сформулированной в Законе о государственной службе в виде принципа равного доступа к любым должностям государственной службы. Указанный принцип вытекает из ст. 3 Конституции [179], провозглашающей народ единственным источником государственной власти и носителем суверенитета. Соответственно, государственная служба, при осуществлении которой реализуется государственную власть, призвана служить народу Республики Беларусь. Вместе с тем государственная служба не является формальным, оторванным от жизни явлением. Государственная служба – это граждане Республики Беларусь, часть ее народа, которые реализуют самостоятельные формы демократии в зависимости от вида государственной службы – представительную или профессиональную демократию. Их деятельность является проявлением демократизма государственной службы. Демократические основы характерны и для процесса формирования государственной службы квалифицированными государственными служащими. Согласно законодательству все имеют равное право на замещение должностей государственной службы, но в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями. Демократизм комплектования должностей государственной службы сводится к правилу: на данную службу поступает лучший среди равных.

Принцип гласности предполагает открытость, доступность всех сведений о государственной службе: о ее формировании и осуществлении, о принятии нормативных правовых актов и о решении индивидуальных дел. Граждане имеют право на свободное ознакомление с информацией о деятельности государственных служащих по всем интересующим и связанным с конкретной личностью вопросам, а государственные служащие, в свою очередь, – право на получение любой необходимой для исполнения своих полномочий информации. Реальность этого принципа проявляется в свободном освещении средствами массовой информации всех сторон государственной службы. Реализация принципа гласности напрямую связана с возможностью непосредственного или опосредованного участия граждан в управлении делами государства. Вместе с тем открытость государственной службы имеет свои границы, которые определены законодательством о государственных секретах. Кроме того, государственные служащие согласно ст. 21 Закона о государственной службе [151], обязаны не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан. Государственные служащие также не вправе требовать от граждан представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами.

В Закон о государственной службе закреплены также принципы гуманизма и социальной справедливости государственной службы, которые напрямую связаны с ее законностью и демократизмом и вытекают из признания приоритета прав и свобод человека при осуществлении этой службы. Признание прав и свобод человека означает признание его самого как высшей ценности государства, что соответственно не позволит государственному служащему нарушить гуманистические принципы, приняв незаконный акт или заняв несправедливую позицию в условиях усмотрения. Следовательно, социальная справедливость как беспристрастность наряду с гуманизмом является важным проявлением глубокого уважения к человеку. Таким образом, как отдельные принципы они не требуют выделения в законодательстве о государственной службе при условии закрепления конкретного содержания конституционного принципа признания прав и свобод человека и гарантий их реализации.

Принцип единства государственной службы является основополагающим специальным принципом, который может стать основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательного регулирования государственной службы, сущностным назначением которой является реализация государственной власти в интересах всего общества. При этом прослеживается тенденция к усилению системно-комплексных связей в правовом регулировании государственной службы в ряде государств СНГ. В частности, опыт принятия Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» свидетельствует о существенном приоритете данного принципа при законодательном регулировании государственной службы.

В Законе о государственной службе [151] закреплен принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Представляется, что единство выступает определяющим моментом в правовом закреплении и реализации данного принципа. Принцип единства не является надуманным, поскольку необходимость в нем предопределена непосредственной связью государственной службы с государством как единым и целостным образованием, обладающим единой государственной властью.

Системность государственной службы в упрощенном виде означает совокупность взаимосвязанных элементов, образующих единство, подчиненное общим целям и задачам. Это означает, что единство и системность государственной службы неразрывно связаны между собой. В структурном плане единая система государственной службы представляет собой совокупность ее различных видов.

Организационно-функциональный аспект системного подхода к единой государственной службе не ограничивается только структурной частью. Он проявляет себя как совокупность элементов со взаимосвязями и взаимозависимостями, образующими единый целенаправленный механизм функционирования. В связи с этим следует выделять статичные и динамичные компоненты. К статичным компонентам относятся структурно-видовая схема единой государственной службы с ее конечным элементом – государственной должностью, а также непосредственно государственный служащий как обязательный субъект отношений государственной службы и его правовой статус. Динамичные компоненты государственной службы включают механизм организации (комплектования) государственной службы и механизм ее реализации. Последний объединяет два взаимосвязанных и взаимообусловленных, но самостоятельных механизма: осуществления государственно-служебной деятельности государственными служащими и ее прохождения государственными служащими.

Единство организационно-функциональных элементов требует обязательного дополнения его единым правовым регулированием. Правовое единство означает необходимость наличия единого нормативного правового акта о государственной службе, который всесторонне и системно регулировал бы все отношения государственной службы, включая статичную и динамичную составляющие, а также определял бы взаимосвязи между ними.

Концептуальные правовые основы единства государственной службы заложены в Конституции. Несмотря на то, что понятие государственной службы в ней не содержится, а тем более не устанавливается ее регламент, в отличие от конституций иных государств (например, Конституции России [[298], часть четвертая ст. 32], Конституции Украины [[299], ст. 38]), белорусская Конституция устанавливает основы государственной службы, которые могут быть определены благодаря ее научному толкованию, а не буквальной трактовке текста. В Конституции Республики Беларусь закреплены иные понятия, близкие к понятию «государственная служба»: «государственные органы», «государственная должность». Не давая определения государственной службы, сферы ее осуществления, конкретных принципов и иных непосредственно относящихся к ней вопросов, Конституция тем самым не ограничивает ее масштабы чиновничьим аппаратом в сравнении, например, с п. 3 ст. 97 Конституции России [298], устанавливающим, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе. Российская Конституция не относит к органам государственной власти муниципальные образования, что вызвало необходимость принятия отдельного закона о муниципальной службе. Положения белорусской Конституции в этом отношении менее конкретны, поэтому они предоставляют больше возможностей для правового регулирования государственной службы. В отличие от Конституции Российской Федерации, белорусская Конституция, признавая единство государственной власти, тем самым устанавливает и единство государственной службы, осуществляемой в государственных органах. Это подтверждается положениями ст. 6, 34, 38, 39, части второй ст. 59 и части первой ст. 62 Конституции Республики Беларусь [179].

Специально не определяя подходов к государственной службе, Конституция Республики Беларусь, вместе с тем закрепляет важнейшие положения государственной службы как политического, правового, организационного, социального институтов, прямо связанных с государством. Устанавливается, что источником власти в Республике Беларусь является народ, а человек, его права, свободы и гарантии их реализации – высшей целью и ценностью государства. Государственная служба, связанная сущностью и конституционными основами построения белорусского государства и его взаимодействия с гражданским обществом, основывается на конституционных принципах и положениях, которые при ее реализации имеют непосредственное действие. Речь идет о принципах суверенитета, демократизма, законности, верховенства Конституции, единства государственной власти и разделения властей, социальной функции государства, неотчуждаемости прав и свобод человека, равенства всех перед законом и др. Данные принципы взаимосвязаны и представляют собой единую систему. В отношении государственной службы они действуют также системно. Указанные принципы сбалансированы в рамках Конституции и применение их в законодательстве о государственной службе должно быть системно. Конституция как основной источник законодательства Республики Беларусь о государственной службе устанавливает в соответствующих разделах конституционные основы отдельных институтов государственной службы: президентства, законодательной, исполнительной, судебной властей, прокуратуры, местного управления и самоуправления, системность и единство которых в Конституции предопределяет, в свою очередь, необходимость системности и единства законодательного регулирования всех видов государственной службы.

Реализация принципа единства государственной службы имеет и непосредственное организационно-практическое значение. Реально единая государственная служба независимо от ее структурно-видового наполнения обеспечивает гармонизацию государственной власти и позволяет не отграничить ветви власти друг от друга, а, наоборот, сблизить их.

Единству государственной службы способствует ее стабильность, которая как принцип означает ее постоянное осуществление независимо от политической, экономической, иной ситуации, изменений, происходящих в мире, государстве и обществе. Стабильность – это также неизменность сущности, задач, принципов государственной службы.

Единство и стабильность государственной службы обеспечивают преемственность при любых политических и иных изменениях в обществе. Мобильной и подвижной при этом может быть лишь наиболее политизированная часть государственной службы – политическая служба, в связи с чем ее необходимо обособлять в самостоятельный вид. Однако при этом сама стабильность может быть обеспечена неизменностью законодательства о государственной службе, устойчивостью ее системы и структуры, относительным постоянством кадрового состава государственной службы и его высоким уровнем, преемственностью в вопросах государственной службы и др. Другим обеспечительным механизмом может выступать сильная единая власть, сосредоточенная в руках автономных «сильных» первых руководителей. Такая позиция обосновывается теоретическим выводом специалистов о неизбежности деградации и развала бюрократического аппарата, не находящегося под патронажем такой власти [[300], c. 140].

Существующие отношения типа «власть – государственная служба» подчеркивают политический характер последней.

Несмотря на стремление многих государств формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений, государственная служба и политика неразрывно связаны. Истоком ее существования признается политическая организация – государство. В единой государственной службе выделяется ее особый вид – политическая служба, призванная разрабатывать политические концепции, программы и ориентировать государственных служащих на их исполнение, тем самым выполняя одновременно административно-управленческую функцию, то есть собственно государственно-служебную деятельность. Принятые решения могут носить политический характер, при этом задача государственной службы состоит в их реализации.

Однако сами государственные служащие, свободные в своих правах, в том числе политических, имеют возможность в рамках законодательных норм реализовывать политику. Так, в Законе о государственной службе закреплено, что государственные служащие не могут использовать «свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, … если это расходится с интересами государственной службы» [151, п. 1.7 ст. 22]. Такая формулировка имеет расплывчатый характер и служит скорее лозунгом, идеей, чем реально контролируемым правоограничением. Тем более, что интересы государственной службы – это не частные интересы, а интересы государства, общества, каждого человека. С учетом изложенного в законодательстве достаточно закрепить принцип политической нейтральности государственной службы и государственных служащих, заключающийся в ее ориентации исключительно на нормативные правовые акты, а не на политические установки (что осуществимо в рамках законности государственной службы), сохранить запрет на использование служебного положения в интересах политических партий, общественных и религиозных организаций. Государственный служащий призван осуществлять политику государства, закрепленную в Конституции и выраженную в законах, иных законодательных актах, а не политику своей партии. Нейтральность государственной службы подразумевает также невозможность создания в государственных органах партийных организаций [144, с. 17].

Даже в указанном выше случае достаточно сложно определить меру политического нейтралитета государственной службы. В реальной действительности государственная служба представляет собой деятельность физических лиц, имеющих свои политические взгляды, представления. Уровень современной политической жизни и активности таков, что государственные служащие «независимо от того, являются ли они политиками или профессиональными чиновниками, обладают достаточным диапазоном свободы выбора и действий. Они не могут, а часто и не хотят, выходить за рамки политических отношений, а тем более абстрагироваться от мировоззренческих систем. Скорее, наоборот, будучи профессионалами и свободными гражданами, они имеют достаточные права и реальные возможности свободы действий с политическим акцентом в рамках своих же полномочий. Чисто административными мерами лишить их этой возможности очень трудно. В этом нет никакой практической необходимости» [300, c. 139–140]. С данным мнением трудно не согласиться.

Однако политическую активность государственной служебной деятельности возможно ограничить рамками правовой политики, объединяющей в себе, по мнению В.К.Бабаева, «основы, принципы, направления, задачи, стратегию и тактику правового регулирования общественных отношений» [[301], с. 97], которая имеет две стороны: правотворчество и правоприменение, которые непосредственно реализуются при осуществлении государственной службы. Правовая политика – это идейный концепт, определяющий направления правотворчества и правореализации. Исходя из этого, государственная служба должна быть ориентирована на претворение данной политики в жизнь.

Публичность государственной службы и ее связь с государством требуют согласованности, направленности и юридической упорядоченности отношений, возникающих в  связи с ее осуществлением, что является самостоятельным принципом ее организации. В реальности это должно означать следующее: все работы в аппарате государственной службы разделены, им соответствует классификация должностей, осуществляется строгий прием лиц на соответствующие должности и продвижение по служебной лестнице. Благодаря упорядоченности государственной службы и одновременной гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, а также государственными служащими, политиками и гражданами достигается согласованность во взаимодействии ее составных частей. Организационные основы имеют свое правовое закрепление, и все действия осуществляются в строгом соответствии с правовыми нормами. Следовательно, данный принцип предполагает наивысшую степень организации государственной службы как социальной деятельности, который, однако, требует более четкой реализации и правового закрепления.

Важнейшим специальным принципом государственной службы выступает профессионализм. Он закреплен в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации, Украины и других государств не только в качестве принципа, но и собственно признака государственной службы как деятельности в ее легальном определении исходя из положения о том, что государственная служба является профессиональной деятельностью лиц (граждан). Указание на это дает основание ряду авторов связывать государственную службу в первую очередь с профессией, низводя ее тем самым до уровня трудовой функции (например, [3, с. 237; [302], с. 620–621; [303], с. 504; [304], с. 41–42]), а также выделять профессионализм в качестве характерного признака государственной службы [217, с. 40].

Если понимать государственную службу в качестве профессии со всеми ее признаками, объединяющими совокупность навыков, качеств в том или ином виде деятельности, то придется констатировать, что в противовес имеющимся и устоявшимся профессиям (юрист, экономист, учитель, инженер и др.) существует еще и профессия государственного служащего. К тому же профессионализм не является отличительным, а значит, определяющим сущность государственной службы, признаком, поскольку профессионализм как важное свойство характеризует всех работников, выполняющих трудовую функцию, независимо от их принадлежности к государственной или частной сфере.

Профессионализм государственной службы следует понимать в более широком и содержательном смысле. Он основывается на одной из задач службы – реализация компетенции государственных органов и, соответственно, является компетенционным, то есть несущим признаки компетенции (компетентности) как способности реализовывать государственными служащими государственные полномочия. Подчеркивая значимость именно такого понимания государственно-служебной деятельности, следует обратиться к обоснованному мнению ученых о профессиональной компетентности государственных служащих государственной службы как ее важной стороне, определяющей «деловую надежность, способность успешно и безошибочно осуществлять конкретную деятельность как в обычных (привычных) условиях, так и в экстремальных (чрезвычайных), нестандартных ситуациях» [303, с. 502]. Реализация компетенции государственных органов, обеспечение их функционирования и в конечном итоге достижение целей государственной службы предполагает наличие и реализацию не только узкопрофессиональных знаний, умений и навыков. Профессиональная компетенционность государственной службы включает в себя дополнительные характеристики (признаки), взятые в единстве и составляющие ее определенные уровни.

В науке выделяют три уровня компетенции: гражданский, профессиональный и политический [303, с. 503–504]. Развивая эти положения, можно утверждать, что профессионально компетентная государственная служба имеет больше уровней: общегражданский уровень, определяющий отношение и место государственной службы в системе государства и общества; политический уровень, устанавливающий политический характер государственной службы, ее связь с государственной и правовой политикой и идеологией; управленческо-организационный уровень, определяющий государственно-служебную деятельность как основанную на управленческих правилах и нормах; профессиональный уровень, определяющий профессиональный компонент государственной службы; личностный уровень, характеризующий государственно-служебную деятельность как особую социальную, морально-психологическую (этическую) категорию; интегрированный уровень, пронизывающий все предыдущие уровни свойством консолидации всего опыта общественной и государственной жизни, умением быстро приспосабливаться к изменяющимся условиям бытия, накапливать изменения, происходящие на всех уровнях, и использовать их в непосредственной деятельности. Собственно профессиональный характер государственно служебной деятельности проявляется лишь на одном из уровней ее компетенционной характеристики. При профессиональном отборе на государственную службу необходимо анализировать все уровни компетенции, и, как отмечали В.Д.Граждан [53, с. 25–26] и Ю.В.Туркова [68, c. 129–131], во избежание попадания «случайных» лиц на государственную службу необходимо отдавать приоритет умению анализировать, политической и социальной эрудиции, творческому подходу, коммуникабельности, объективности, корректности, порядочности, сопротивляемости стрессам.

Предложенная теоретическая модель системно-уровневого понимания профессионально компетентной государственной службы при кажущейся ее абстрактности является необходимой основой для формулирования и законодательного закрепления требований, предъявляемых к профессионально компетентному государственному служащему, улучшения организационных основ государственной службы, а также четкого правового закрепления понятия государственной службы. В связи с этим представляется перспективным устранение имеющегося в Законе о государственной службе противоречия, закрепляющего понимание государственной службы исключительно как профессиональной деятельности, в то время как в содержании принципа сочетаются элементы профессионализма и компетентности. Следовательно, определение государственной службы целесообразно дополнить такой характеристикой, как профессиональная компетентная деятельность, которая проявляет специфичность этого вида в большей мере социально-государственной, чем обычной трудовой деятельности.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при его непосредственной реализации требует дополнения важным принципом добросовестного и квалифицированного исполнения служебных обязанностей, так как важно не только быть профессионалом, но добросовестно, старательно, точно и в срок, не выходя за рамки компетенции, но и не сужая их, и в то же время проявляя творческий подход, исполнять служебные обязанности.

Публичные интересы лежат также в основе другого принципа – подконтрольности, подотчетности и персональной ответственности государственных служащих. Подконтрольность и подотчетность как основные управленческие функции свойственны любой сфере деятельности государства, а следовательно, и государственной службе. Они связаны с иерархичным построением всего государственного аппарата и его подотчетностью и подконтрольностью в целом народу Республики Беларусь. Необходимость постоянного и систематического осуществления отчетных и контрольных мероприятий в сфере государственной службы вызвана также ее законностью и направленностью. Осуществление государственной службы предполагает постоянную сверку фактического состояния дел в ней с заданным состоянием для своевременной коррекции возникающих отклонений, а также для оценки ее результативности. Это возможно в процессе осуществления контроля и отчета как из одного из его этапов. Субъекты и объекты контрольно-отчетных мероприятий устанавливаются в нормативных правовых актах. Причем государственный служащий всегда выступает в роли объекта контроля по отношению к вышестоящему субъекту в общей иерархии государственных служащих. В силу видового разнообразия государственной службы государственные служащие одного вида также могут быть подотчетны и подконтрольны государственным служащим другого вида. Например, право запроса, вопроса или обращения депутата Палаты представителей Национального собрания на основании ст. 11 Закона «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [237] является своеобразной формой подконтрольности и подотчетности государственных служащих. Особой формой контроля за деятельностью государственных служащих и средством обеспечения законности выступают жалобы граждан.

Персональная ответственность государственных служащих сводится не только к наказанию государственных служащих в виде применения к ним различных видов юридической ответственности, но и к несению ими позитивной ответственности в связи с осуществлением службы, их ответственному поведению, нацеленности на положительные результаты своей деятельности, надлежащее выполнение ими своих служебных обязанностей. Причем первоочередной выступает именно позитивная ответственность, которая, по мнению ряда авторов, выступает основополагающим аспектом (формой) юридической ответственности [[305], с. 20–24, 28, 32–33; [306], с. 214–238; [307], с. 231–233; [308], с. 191–216; [309], с. 14 и др.]. Следует согласиться с позицией, согласно которой позитивная ответственность напрямую связана с профессионализмом и компетентностью государственного служащего [67, с. 103–106].

Представляется, что качественное применение принципов государственной службы возможно благодаря реализации принципа экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих, который выражается в создании надлежащих условий для осуществления государственными служащими своих обязанностей, привлечении на государственную службу наиболее достойных. Данный принцип предполагает также регулярную выплату заработной платы, зависимость льгот и поощрений от качества работы и уровня профессионализма, социальное страхование и пенсионное обеспечение, а также другие социальные гарантии.

Таким образом, государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные и специфические.