Вопрос 39. Понятие и стадии законотворчества.

НПА создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как правотворчество.

Правотворчество - это осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.

Субъектами правотворчества выступают гос органы, негосударственные структуры (ОМС, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

Правотворчество характеризуется тем, что:

- оно представляет собой активную, творческую, волевую государственную деятельность;

- основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в НПА (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

- это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;

- это государственно-властная деятельность, составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;

- это процедурная деятельность, детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;

Правотворчеству присущи следующие принципы: научность (в процессе подготовки НПА важно изучать социально-экономическую, политическую ситуации, объективные потребности развития общества);профессионализм (заниматься этой деятельностью должны компетентные люди - юристы, экономисты и др.);законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);гласность (означает открытость, "прозрачность" правотворческого процесса для общества); оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:

1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций.

Конституция РФ представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина.

Законотворчество - это деятельность компетентных органов государственной власти, которая представляет собой особую правовую форму осуществления функций государства, состоящую в принятии, изменении или отмене правовых норм.

Законотворческая деятельность отличается от других форм деятельности органов государственной власти тем, что здесь устанавливаются общеобязательные правила поведения (правовые нормы), адресованные всем субъектам правоотношений. В результате законотворчества нормы права получают свое закрепление в официальных документах - нормативно-правовых актах.

Основными принципами законотворческого процесса выступают:

- научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принцип научности выражается в использовании достижений науки, приемов и методов научного анализа в законотворческом процессе. Законодательная деятельность государства должна быть тесно связана с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов.

 - принцип законности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти.

 - принцип демократизма, предполагает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой.

- принцип системности, который предусматривает внутреннюю логику построения права и изложения всей системы юридических норм, в том числе отраслей и институтов права.

Стадии законотворчества:

1) законодательная инициатива;

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) подписание и обнародование закона.

1. Под законодательной инициативой понимается деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об издании НПА или же подготовленного законопроекта. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам ГосДумы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также КС РФ, ВС РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске гос займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Перед внесением законопроекта в законодательный орган проводится большая работа по его подготовке. Необходимо определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этого осуществляется подготовка проекта НПА.

Вносимый законопроект должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к его оформлению. После регистрации этот законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их предметной компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.

2. Обсуждение законопроекта - это процесс его рассмотрения законодательным органом, определяемый Конституцией РФ и Регламентами Гос Думы и Совета Федерации. На этой стадии заслушиваются доклад о законопроекте, выступления депутатов, вносятся поправки в проект. После предварительного рассмотрения законопроекта в комитетах его выносят на рассмотрение Гос Думы. Процедура официального рассмотрения и принятия федеральных законов осуществляется в трех чтениях, после каждого из которых Гос Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект.

Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты. При обсуждении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект (его представителя), и содоклада представителя ответственного комитета, заслушиваются предложения и замечания депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства в Гос Думе, иных лиц, приглашенных на заседание палаты.

По результатам первого чтения Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

1) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний;

2) отклонить законопроект;

3) принять закон.

Кроме того, на данном этапе палата может вынести законопроект на всенародное обсуждение. В случае принятия законопроекта Гос Дума может установить срок подачи поправок и вынесения его на второе чтение. Принятый в первом чтении законопроект в обязательном порядке направляется всем субъектам права законодательной инициативы в течение 5 дней.

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. При этом предоставляется возможность выступить (до 3 минут) авторам таких поправок, их оппонентам, после чего ставится вопрос о принятии (отклонении) такой поправки. По окончании голосования по поправкам и по предложению председательствующего на заседании проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении.

В этом случае если большинство депутатов не проголосовало за такое предложение, то законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта по нему вновь проводится голосование. Если и в этом случае за принятие законопроекта во втором чтении не будет подано необходимое число голосов, то законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения противоречий и редакционной правки.

Третье чтение - это заключительное обсуждение в Гос Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

Одобренный в третьем чтении законопроект именуется федеральным законом.

3. Принятие законопроекта происходит путем голосования его в законодательном органе и достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Две подстадии:

а) принятие закона Гос Думой (ФЗ принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Гос Думы, т.е. 50% + 1 голос; ФКЗ считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Гос Думы). Принятый Гос Думой ФЗ в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

б) одобрение закона Советом Федерации - ФЗ считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации; ФКЗ считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации). Одобренный Советом Федерации ФЗ в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения ФЗ Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего ФЗ подлежит повторному рассмотрению Гос Думой.

В случае несогласия Гос Думы с решением Совета Федерации ФЗ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Гос Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Гос Думой ФЗ по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е) войны и мира.

4. Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Принятый ФЗ подписывает Президент РФ и обнародует его. ФЗ подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней со дня их подписания Президентом и вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста ФЗ в «Российской газете» или «Собрании законодательства». Принятый ФКЗ в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Если Президент в течение 14 дней с момента поступления ФЗ отклонит его, то Гос Дума и Совет Федерации вновь рассматривают закон. Если при повторном рассмотрении ФЗ будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Гос Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию.