Действующий закон РФ «О гражданстве рф» от 31 мая 2002г

Необходимость принятия нового закона «О гражданстве» объяснялось тем, что аналогичный правовой акт был принят в 1991году и рассматривался как закон переходного периода в становлении институтов российского государства, в том числе и института гражданства. Закон был принят еще до Конституции 1993 года, с которой у закона появилось много расхождений, например, гражданство республик. Россия за это время подписала Европейскую Конвенцию о гражданстве, положения которой также отличаются от норм нынешнего закона.

Однако самое главное в том, что закон 1991 года не в полной мере учитывал «особенности развития» страны, произошедшие после 91-го и приведшие к возникновению новых независимых государств с гражданами бывшего Советского Союза

Эксперт Института прав человека Лев Левинсон считает, что дискриминационный характер нового закона обнаруживается уже с первых его строк. Прежний закон (1991 г.) начинался с фразы: «Каждый человек имеет право на российское гражданство». Из этого вовсе не следовало, что гражданство дается любому желающему автоматически. Для получения желанного статуса требовалось выполнить ряд условий.

Но, как подчеркнул Левинсон, человек имел право на гражданство. Теперь же фраза о праве вычеркнута. И это не случайно. Получается, что государство наделяет (или не наделяет) им претендентов. Исключительно по своей милости.

Как известно 25 миллионов бывших советских граждан после распада СССР оказались иностранцами. Люди эти ехали в республики, ставшие ныне суверенными государствами, часто не по своей воле. На целину, например, или в качестве вербованных в республики Прибалтики. Так в Латвии вся промышленность поднималась руками приезжих россиян.

Когда республики объявили о своем выходе из СССР, русские оказались в них людьми второго сорта. Новые законы значительно ограничили их в правах. Самые энергичные поспешили перебраться в Россию. За все годы нового времени в Российскую Федерацию перебралось 7 миллионов бывших советских граждан (из 25 миллионов). Судьба их оказалась плачевной. По мнению экспертов только один процент получил «вид на жительство». Статус это новый для России, законодательно не разработанный. Лишь сейчас принимается закон об иностранных гражданах, который как-то регламентирует данную процедуру. Пока же давать или не давать «вид на жительство» и кому - решали исключительно чиновники. По своим, естественно, меркам.

Как считает Лев Левинсон, теперь это больно отзовется на судьбе приезжих. Ведь согласно новому закону о гражданстве для получения желанного статуса полагается пятилетнее проживание в России. Но люди, которые приехали к нам, скажем, десять лет назад и так и не получившие «вида на жительство» (а таких абсолютное большинство), должны теперь свой стаж проживания начинать с нуля.

Благодаря «поправке Алксниса» в новом законе оговорены некоторые льготы для бывших советских людей, проживающих в странах СНГ и Балтии. Для получения гражданства им не требуется пятилетнее проживание – достаточно одного года. Однако в законе есть оговорка, которая значительно сужает круг лиц, наделенных подобным правом. Для получения льготы человек должен не иметь никакого гражданства.

Левинсон напомнил, как принудительно получали, скажем, казахстанское гражданство его русскоязычные жители - шел обмен паспортов, и получить паспорт можно было, только став гражданином Казахстана. Подобное же происходило во всех среднеазиатских республиках. Теперь эти люди должны отказаться от своего гражданства, чтобы заслужить льготу при получении гражданства российского. Но нигде подобная процедура не разработана.

Не разработана она и в России. Точнее она как бы есть, а фактически ее нет. Человек может отказаться от гражданства, если он заручится гарантией от принимающей его страны, что там он гражданство получит. Кто ж такую гарантию даст?

Новый закон вводит обязательным условием получения российского гражданства «наличие легальных источников доходов». Но ведь большинство приезжих по вине властей все это время были нелегалами. А значит, и зарабатывать могли только нелегально.

Стоит, пожалуй, вспомнить еще беженцев и вынужденных переселенцев. Подобный статус удалось заслужить 1,6 миллиона из 7 миллионов приезжих. В новом законе о них ни строчки. И неясно будет ли им зачтено их проживание в России или им тоже предстоит все начинать с нуля.

Эксперты Думы, участвующие в разработке нового закона, любят ссылаться на различные межгосударственные соглашения, которые упрощают процедуру получения российского гражданства. Заключен такой договор с Казахстаном. Существует договор четырех государств - России, Белоруссии, Киргизии и Казахстана, который тоже оговаривает ряд льгот. Имеется договор с Арменией о правовом статусе армян в России и россиян в Армении…

Разобраться во всех этих локальных особенностях обыкновенному человеку практически невозможно. Кроме того, вполне можно предположить, что чиновники, занимающиеся оформлением гражданства, станут руководствоваться исключительно законом, а не этими договорами, о которых закон умалчивает.

Новый закон вызвал неоднозначные оценки политиков, юристов, политологов, журналистов, высказанные как в научной литературе, так и в средствах массовой информации. Это не удивительно. Институт гражданства может быть отнесен к одному из наиболее чувствительных, чрезвычайно показательных и емких критериев истинного отношения государства к своим гражданам как личностям, чьи права и свободы являются в соответствии со ст.2 Конституции РФ высшей ценностью. Институт гражданства показывает, действительно ли признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина воспринимаются государством как обязанность, как приоритетная программа своих действий. Если исходить из конституционных положений, то это, несомненно, так. Однако не всегда даже законодательные формулировки соответствуют провозглашенным конституцией положениям.

Противоречивость и непоследовательность некоторых положений нового закона свидетельствуют о незавершенности процесса оптимизации многих его содержательных характеристик. Весьма показательны в этом отношении те изменения, которые внесены новым законом в уже сложившееся понятие гражданства.

Новый закон «О гражданстве РФ» сохранил устоявшиеся принципы, утвержденные законом 1991 года, но вместе с тем установил и закрепил новые нормы института гражданства.

Новый Закон «О Гражданстве РФ» практически сохранил определение гражданства как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, а, следовательно, и следующие случаи сохранения гражданства:

а) за лицами, проживающими за пределами РФ, – ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ;

б) заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства;

в) изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга;

г) расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

Новый Закон «О гражданстве РФ» отражает международные принципы института гражданства.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., гласит:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Ведь если человек имеет гражданство, тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства (в данном случае российского), то может его получить по своему ходатайству. Наконец, если лицо не хочет оставаться в гражданстве, оно имеет право его прекратить. Соответственно этой логике в новом Законе о гражданстве имеется следующий принцип «гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его» (ст.4 ФЗ).

Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю в предоставлении гражданства, они перечислены в ст. 16 Закона. Так, заявление о приеме в гражданство может быть отклонено, если лицо:

- выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации;

- в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации выдворялось за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом; использовало подложные документы или сообщило ложные сведения;

- состоит на военной службе, на службе в органах безопасности или правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

- имеет не снятую или не погашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

- преследуется в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

- осуждено или отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока отбывания наказания);

- не имеет законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории РФ, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации не установлен законом РФ 2002 г. «О гражданстве».

Последнее положение явилось принципиально новым для Российского института гражданства.

Несомненное достижение Закона – норма о соотношении национально­го законодательства и международных договоров России, что развивает положе­ние ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Государ­ство, действуя во исполнение своих меж­дународно-правовых обязательств, наде­ляет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права. Любой че­ловек может воспользоваться преимуще­ствами, вытекающими из норм междуна­родного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнан­ные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданст­ва, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают пра­вовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Институт гражданства является одним из элементов суверенитета российского государства в целом. Согласно ст. 6 Кон­ституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекраща­ется в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свобода­ми и несет равные обязанности, предус­мотренные Конституцией РФ. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Существующая связь между государственным суверенитетом и гражданством в том, что суверенная государственная власть в силу принципа территориального верховенства распространяется на все население страны.

Принятый Закон (ст. 3) опре­деляет больше понятий, чем предшеству­ющий. Это и «иностранный гражданин», и «лицо без гражданства», и «территория Российской Федерации», и «проживание».

Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения систе­мы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.

Однако вызывает сомнение трактовка двойного (множественного) гражданства: наличие у гражданина Российской Феде­рации гражданства одного или несколь­ких иностранных государств. Речь идет об институте многогражданства, т. е. нали­чии у человека нескольких гражданств. Смысл двойного гражданства – в снятии с гражданина двойных обязанностей, что может быть установлено только догово­ром между государствами. В законода­тельстве большинства государств этот принцип не признается. Что и понятно, поскольку гражданство – это связь не только правовая, но и политическая, и об­ладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойное гражданст­во порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и нео­споримость связи, существующей между человеком и государством, а также мно­жество других проблем правового, мо­рального и экономического характера.

Вместе с тем в Законе поясняется, что российский гражданин, имеющий и иное гражданство, рассматривается Россий­ской Федерацией только как гражданин России. Кроме того, в ч. 1 и 2 ст. 62 Кон­ституции РФ закреплена возможность двойного гражданства для гражданина России: гражданин Российской федера­ции может иметь гражданство иностран­ного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Россий­ской Федерации. Наличие у гражданина Российской федерации гражданства ино­странного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обя­занностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотре­но федеральным законом или междуна­родным договором Российской Федера­ции.

Правовое урегулирование вопросов двойного гражданства, как и вопросов, собственно гражданства, — прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства или предоставлять свое гражданство другим лицам. Данное положение, закрепленное в качестве принципа в ряде авторитетных международных соглашений, например Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., имеет прямое отношение и к проблеме признания двойного гражданства.

Современная практика государств в вопросах применения института двойного гражданства может быть представлена тремя основными формами:

а) безусловное признание права на двойное (множественное) гражданство и свободное разрешение его реализовать (допускается в Англии, Ирландии, Испании, Израиле, Франции, Канаде, Китае);

б) допущение двойного гражданства на условиях, определенных национальным законодательством (предусмотрено в Бельгии, Италии, Нидерландах, США и ряде других стран);

в) запрещение двойного гражданства (установлено в Германии, Швеции).

Российская Федерация относится ко второй группе стран, допускающих на определенных условиях возможность реализовать своим гражданам или в своей стране право на двойное гражданство.

Попытка разрешения проблемы двойно­го гражданства в одностороннем поряд­ке в законодательстве отдельно взятого государства способна привести к колли­зиям законодательств. Поэтому предпо­чтительнее делать это на двусторонней или многосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделить три разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленные на урегулирование вопро­сов двойного гражданства, на его ликви­дацию, и, наконец, соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия.

Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Фе­дерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным неза­висимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве. Исключен принцип почетно­го гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Россий­ской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной кате­гории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того, что связь между гражданином и государст­вом гражданства не прекращается на территории другого государства, в Зако­не закреплен принцип защиты граждан за пределами России.

Принципами гражданства России также названы: нелишение гражданства и пра­ва изменить его; особая защита прав де­тей российским государством. В соответ­ствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенцией о сокраще­нии безгражданства одним из важнейших принципов является обязанность каждого государства принимать меры для сокра­щения числа апатридов на его террито­рии. Данное положение реализовано в Законе.

Основополагающим является приобре­тение гражданства по рождению. Зако­ном последовательно реализуется «прин­цип крови», согласно которому ребенок независимо от места рождения считается российским гражданином, если его роди­тели являются гражданами России. В случае разного гражданства родителей вопрос решается так: если другой роди­тель – лицо без гражданства (признан безвестно отсутствующим), ребенок яв­ляется российским гражданином незави­симо от места рождения; если другой родитель имеет иностранное гражданст­во, ребенок будет считаться российским гражданином при условии, что место рождения – Российская Федерация, или при ином решении этого вопроса он ста­нет лицом без гражданства.    

Сократился перечень оснований при­ема в гражданство: исчерпало себя его признание, вместо приобретения граж­данства в порядке регистрации закреп­лен прием в общем и упрощенном порядке.

Лицо, претендующее на российское гражданство, должно законно находиться на территории государства, т. е. получить вид на жительство. Вид на жительство – это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Феде­рацию. Срок проживания на территории России считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы нашего госу­дарства не более чем на три месяца в течение одного года.

Для того чтобы получить вид на житель­ство, необходимо получить разрешение на временное проживание на территории России, так как в течение срока действия указанного разрешения и при наличии законных оснований лицу по его заявле­нию может быть выдан вид на жительст­во.

Без учета утвержденной Правительст­вом РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано только отдельным категориям иностранных граждан. В их число входят те, кто родил­ся на территории РСФСР и состоял в гражданстве СССР или родился в России; а также признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь – граждан России; состоящие в бра­ке с гражданином России, имеющие ме­сто жительства в России; осуществляю­щие инвестиции в России в размере, установленном Правительством РФ. Для получения разрешения на временное проживание лицу следует обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающе­го вопросами внутренних дел, или в дип­ломатическое представительство (кон­сульское учреждение) Российской Феде­рации. Решение соответствующим орга­ном принимается в срок до 1 года.

Отказ иностранному гражданину в выда­че разрешения на временное проживание либо аннулирование разрешения возмож­ны в случае, если лицо: выступает за насильственное изменение основ консти­туционного строя России, иными дейст­виями создает угрозу безопасности рос­сийскому государству или его гражданам; своими действиями поддерживает терро­ристическую (экстремистскую) деятель­ность; ранее подвергалось администра­тивному выдворению за пределы России либо депортации; представило поддель­ные или подложные документы либо сообщило о себе заведомо ложные све­дения; осуждено либо имеет непогашен­ную или неснятую судимость за соверше­ние тяжкого или особо тяжкого преступ­ления; привлекалось к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан в России; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в России в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства; по исте­чении трех лет со дня въезда не имеет в России жилого помещения на основани­ях, предусмотренных российским законо­дательством; находится за пределами России более шести месяцев; заключило брак с российским гражданином, послу­живший основанием для получения раз­решения на временное проживание, и этот брак признан судом недействитель­ным; является больным наркоманией либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющем опасность для окружающих.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному граж­данину или лицу без гражданства по его заявлению может быть выдан вид на жи­тельство, дающий право на постоянное проживание в Российской Федерации. До получения вида на жительство лицо обя­зано прожить в России не менее одного года на основании разрешения на вре­менное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. Основания к отказу в выдаче либо аннулирования вида на жительство те же, что и в случае отказа в выдаче разрешения на временное прожи­вание.

Требование срока проживания может быть сокращено в отношении отдельных категорий лиц. К ним относятся те, кто состояли в прошлом в гражданстве СССР; находятся в браке с российским гражданином не менее трех лет; имеют несовершеннолетнего ребенка – россий­ского гражданина; обладают высокими достижениями в области науки, техники и культуры, а также профессией или ква­лификацией, представляющей интерес для российского государства; признаны беженцами либо получили политическое убежище на территории Российской Федерации.

В основе упрощенного порядка приоб­ретения российского гражданства лежит социальная связь заинтересованного ли­ца (либо его родственников) с Россией. Так, без соблюдения условий проживания и отказа от прежнего гражданства иност­ранные граждане и лица без гражданст­ва, достигшие восемнадцатилетнего воз­раста и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о при­еме в российское гражданство, если они родились на территории РСФСР и состо­яли в прошлом в гражданстве СССР либо имеют хотя бы одного из родителей, состоящего в российском гражданстве. Дети российских граждан также принима­ются в российское гражданство без со­блюдения вышеуказанных условий. Таким образом, Законом предоставляется мак­симальная возможность для сохранения юридической связи с родиной большин­ству соотечественников, и создаются для этого наиболее благоприятные условия.

Последнее основание приобретения гражданства, закрепленное законом, - это выбор гражданства при изменении госу­дарственной принадлежности террито­рии. При изменении Государственной границы Российской Федерации закон предусматривает оптацию. В этом случае лица, проживающие на территории, из­менившей государственную принадлеж­ность, имеют право на выбор гражданст­ва в порядке и сроки, определяемые международным договором. Таким обра­зом, оптация регулируется как внутренним законодательством России, так и международными договорами и соглашениями. Возможность выбора гражданства вытекает из международно-правовой договоренности государств.

Сокращен перечень оснований прекращения гражданства. К нему относится оптация и выход из гражданства, в общем и упрощенном порядке. Упро­щенный порядок предусмотрен для лица, проживающего на территории иностран­ного государства. В выходе из гражданст­ва может быть отказано в одном из трех случаев: при наличии неисполненных обязательств перед государством; при­влечении в качестве обвиняемого по уголовному делу либо вступлении в законную силу обвинительного приговора суда; отсутствии иного гражданства и гарантий его приобретения.

Порядок отмены решений по вопросам гражданства, ранее являвшийся основа­нием прекращения гражданства, выделен в Законе в отдельную главу. Такие реше­ния подлежат отмене, если в судебном порядке будет установлено, что они были приняты на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Отмена ре­шения по вопросам гражданства осуще­ствляется Президентом России или иным полномочным органом, ведающим дела­ми о гражданстве и принявшим такое решение. Здесь действует общеюриди­ческое правило признания соглашения ничтожным с момента его заключения.

Глава пятая Закона касается гражданст­ва недееспособных лиц и детей при изменении гражданства родителей, опе­кунов и попечителей. Положения этой главы направлены на защиту прав ре­бенка и недееспособного лица и недопу­щение увеличения числа лиц без граж­данства.

В Законе устанавливаются перечень и полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. К ним относятся Президент России, МВД РФ и МИД РФ. Президент традиционно решает вопросы: приема в гражданство; восста­новления в гражданстве; выхода из граж­данства; отмены решений по вопросам гражданства. Также Президент обеспечи­вает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве. Минис­терство внутренних дел России и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия:

- определяют на­личие гражданства у лиц, проживающих на территории России, и принимают от них заявления по вопросам гражданства;

- проверяют факты и документы, представ­ленные для обоснования заявлений;

- направляют Президенту заключения на данные заявления, документы и материа­лы; исполняют принятые Президентом решения по вопросам гражданства;

- оформляют гражданство. Министерство иностранных дел Российской Федера­ции, дипломатические представительства (консульские учреждения) осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за пределами России.

Отменена такая форма обра­щения, как ходатайство.

Достаточно подробно Законом закреп­лен порядок обжалования решений по вопросам гражданства. В судебном по­рядке можно обжаловать отклонение заявления по вопросам гражданства. А отказ в рассмотрении заявления по вопросам российского гражданства и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве и порядок испол­нения решения по вопросам гражданства действия должностных лиц могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном (попечителем) о гражданстве ребенка и недееспособного лица разрешаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка и недееспо­собного лица.

Однако некоторые вопросы – условия приобретения гражданства (законный источник средств к существованию, знание русского языка), а также порядок подачи заявлений по вопросам граждан­ства – требуют детальной регламентации. Поэтому Законом предусматривается принятие положения о порядке рассмот­рения вопросов гражданства, которое будет утверждено Президентом Россий­ской Федерации. В положении подробно будут отражены вопросы, касающиеся порядка приобретения и прекращения гражданства, с целью единообразного исполнения закона всеми органами и должностными лицами. Так же как регла­ментируется порядок выдачи иностран­ным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание и вида на жительство. Тем самым будут защищены права российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства, на­ходящихся на территории Российской Федерации.