Развитие законодательства о гражданстве

До 1917 года в Российской империи не существовало даже понятия - гражданин России. Жители России были подданными, причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых феодальных начал, не основывалось на юридическом равенстве подданных.

При этом поданные делились на несколько разрядов с особым правовым статусом. Законодательство признавало:

1. природных подданных, которые в свою очередь делились на дворянство (потомственное и личное), духовенство (делилось по вероисповеданию), городских обывателей (почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) и сельских обывателей,

2. инородцев (евреи и восточные народы), финляндских обывателей.

Кроме того, законодательство делило четыре группы природных подданных на два сословия – лица податного состояния и лица неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма значительное различие в правах и обязанностях.

Крушение царской России повлекло за собой крупные изменения в правовом регулирования отношений гражданства.

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 (24) ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование — граждан Российской Республики.

Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 года «О приобретении прав российского гражданства» установил право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам лишь регистрировал принятых в российское гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Но уже Конституция РСФСР 1918 года за местными Советами оставила право принимать в российское гражданство лишь тех иностранцев, которые, проживая в РСФСР и работая, принадлежали к рабочему классу или трудовому крестьянству. Эта тенденция повышения уровня органов правомочных принимать в российское, а с 1924 года, в гражданство СССР, получила свое закрепление в дальнейшем развитии законодательства о гражданстве.

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст.7 Конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик.

К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев».

29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 года; не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей. Это было связано с политической линией на дальнейшую централизацию власти. Политическими мотивами объясняется также появление возможности лишить человека гражданства.

Новое «Положение о гражданстве Союза ССР» было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 года.

Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство этой республики.

В соответствии с Положением 1931 года принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы.        

Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик.

Согласно Положению 1931 года, иностранные граждане — рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев — рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР

Конституция СССР 1936 года вновь подтвердила принцип единства союзного гражданства и сохранила отнесение к ведению Союза ССР решение вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются:

а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г, в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР.

В дальнейшем, изменения в положении СССР (например, присоединение к Советскому Союзу Латвии, Эстонии, Литвы, Бесарабии, Северной Буковины и т.д.) повлекли за собой принятие ряда нормативных актов регулирующих отдельные вопросы приобретения советского гражданства.

Конституция СССР 1977 года выразила важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства.

Принятый на основе новой Конституции Закон о гражданстве СССР 1978 года по новому сформулировал условия принадлежности к гражданству СССР. Основным принципом, по которому определялась принадлежность к советскому гражданству, становилось наличие советского гражданства на день вступления в силу настоящего закона, а не подданство Российской империи. Этот же закон впервые закреплял законодательные права республик в вопросах гражданства.

Последним законом советских времен, регулирующим отношения гражданства, был Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 года.

Анализируя развитие законодательства о советском гражданстве, можно сделать выводы о том, что оно, во-первых, характеризовалось постепенной централизацией всех правомочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов (на уровне Союза ССР). Параллельно происходило сужение правомочий союзных и автономных республик, а также соответствующих государственных органов по решению конкретных вопросов гражданства.

Вместе с тем, начиная с 1978 года, в конституциях республик непосредственно упоминалось о законодательстве союзных республик по вопросам советского гражданства. Однако отдельных законов о гражданстве союзных и, тем более, автономных республик не принималось.

Во-вторых, это законодательство отличалось отсутствием юридического оформления республиканского гражданства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без указания на принадлежность к гражданству союзной республики, не говоря уже об автономных республиках.

Распад Советского Союза, провозглашение государственного суверенитета России, появление новых независимых и суверенных государств взамен союзных республик потребовал нового законодательства о гражданстве.

После распада СССР и провозглашения суве­ренитета 15 республиками начался период разработки и при­нятия национальных законодательств о граждан­стве. Председатель Ко­миссии по гражданству при Президенте РФ О.Е. Кутафин отмечал, что за последние годы гражданство в странах СНГ и Балтии приняли более миллиона человек, примерно половина из них переселилась в Россию.[12]

За десятилетие Россией заключено более 15 международных договоров и соглашений, на­правленных на урегулирование проблем граж­данства со странами СНГ. Последовательное раз­витие института белорусско-российского граж­данства является свидетельством следования двух государств европейским курсом, основанным на признании верховенства права и демократии – ба­зисных составляющих Европы[13].

Хаос, последовавший за распадом сло­жившихся исторических, экономических, право­вых, социальных и культурных отношений, не привел к исчезновению того человеческого нача­ла, которое всегда было свойственно российской правовой науке и которое, по словам академика ТопорнинаБ.И., изначально развивалось в духе лучших европейских традиций[14].

Среди основных прав человека в России осо­бое место занимает право на гражданство. В свя­зи с этим большинство отечественных и зарубеж­ных юристов характеризуют Закон «О граждан­стве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. как демократичный[15].

Статья 1 Закона «О граждан­стве Российской Федерации» 1991 года предоставляет право на граж­данство каждому человеку, живущему в Россий­ской Федерации, что соответствует положениям ст. 4 Европейской конвенции о гражданст­ве. В ст. 7 Закона «О граждан­стве Российской Федерации» 1991 года содержится положение, поощ­ряющее приобретение российского гражданства лицами без гражданства. Аналогично в ст. 4 ЕКГ одним из принципов, регулирующих вопро­сы гражданства, является рекомендация избегать безгражданства.

О демократичности российского Закона о гражданстве и соответствии его нормам европей­ского права свидетельствует мнение Правового департамента Совета Европы. Заключение дает­ся в официальных кругах впервые и свидетельст­вует о возможностях сотрудничества в новых правовых сферах, традиционно регулируемых су­губо национальным законодательством.

Наряду со сказанным в российском Законе имеется ряд положений, носящих временный, пе­реходный характер, исчерпавших свое действие в конце 2000 г., что определило необходимость дальнейшего развития законодательства о гражданстве.