С ущностные характеристики Закона РФ «О гражданстве рф» от 28 ноября 1991 Г. С изменениями и дополнениями к нему

В Российской Федерации вопросы гражданства в последние годы привлекают особое внимание. После распада СССР собственное гражданство РФ, существовавшее ранее чисто символически, превратилось в одну из важных характеристик суверенного государства. Миллионы россиян для всего мира стали гражданами РФ как субъекта международного права. Но если для одних граждан бывшего Союза (хотя и составляющих большинство) переход в новое качество произошел автоматически, то перед другими встали серьезные проблемы. Сотням тысяч пришлось оформлять российское гражданство, а то и менять место жительства и переезжать в Россию. К сожалению, положение тех, кто остался за пределами РФ, часто оказывалось осложненным. Некоторые вынуждены были даже отказываться от российского гражданства. Проблемы гражданства возникали и вследствие миграции. С одной стороны, россияне любят путешествовать, многие на продолжительные сроки поселяются в иных государствах, находят там применение своим способностям, частыми стали браки с иностранцами. С другой стороны, к нам прибывают из-за рубежа на жительство или на работу как граждане РФ, так и граждане других стран, многие из которых желают здесь укорениться. С февраля 1992 г. до начала 1997г., по официальным данным, более 1,5 млн. человек оформили гражданство РФ. Из них 900 тыс. – за рубежом, в том числе 100 тыс. в дальнем зарубежье, остальные на территории бывшего СССР. Приток людей в Россию усилился по разным причинам: из-за трудного экономического положения во многих странах СНГ, неустроенности, национальных конфликтов, откровенно недоброжелательного в некоторых странах отношения к русским. Хотя и здесь их не ждут с распростертыми объятиями по причине тех же материальных проблем.

Для нас перестали быть отвлеченными такие понятия, как вынужденные переселенцы, беженцы, иностранные рабочие, иммиграционный контроль и т.п. По сведениям Федеральной миграционной службы, в РФ официально зарегистрировано 640 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, а незарегистрированных еще полмиллиона. Пресса утверждает, что последних на самом деле около 3,5 млн. Таким образом, было немало поводов интересоваться тем, что представляет собой российское гражданство, как его приобрести, как соотносится гражданство с другими, смежными понятиями и т.д.

В соответствии с Законом 1991г. находящиеся на территории РФ физические лица могли относиться к одной из следующих категорий:

- российские граждане – ими являлись те лица, которые имеют документальное подтверждение их принадлежности к гражданству РФ;
- иностранные граждане (иностранцы) – лица, обладавшие документами о принадлежности к другому государству (как будет указано далее, российским гражданам разрешено было иметь также и гражданство другого государства (двойное гражданство); однако это не делает россиянина иностранцем – с конституционно-правовой точки зрения он являлся гражданином РФ);
- лица без гражданства – это лица, не имевшие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. I Конституции РФ. В соответствии с ними гражданство можно рассматривать как одну из характеристик или предпосылок не только статуса личности в стране, но и нашего конституционного строя в целом. Согласно ст. 6 Основного закона:

«Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения; каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации; Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

Кроме того, в ч.1 и 2 ст. 62 Конституции закреплена возможность двойного гражданства для гражданина Российской Федерации:

«1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Устоялось в теории конституционного права и нашло отражение в преамбуле Закона о гражданстве следующее определение гражданства: это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Это означает, что гражданство существует постоянно, независимо от воздействия внешних и факторов. В дополнение к этому общему положению Закон «О гражданстве» оговаривал отдельные случаи: предусмотрено сохранение гражданства РФ за лицами, проживающими за пределами РФ, - ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ; заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства; изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга; расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.   

Обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является естественным для человека состоянием. Отсутствие какого-либо гражданства (подданства), т.е. состояние без гражданства – скорее исключение, чем правило. Отношение к этой проблеме многих государств выражены в международной Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. Она исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов. Поскольку гражданство предоставляется либо в силу закона, либо по ходатайству заинтересованных лиц перед властями, интересы государства также учитываются. Россия следует общемировой тенденции: в ст. 7 Закона о гражданстве предусмотрено, что РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

Поскольку подавляющее большинство людей в мире – граждане (подданные) того или иного государства, закономерен вопрос: не следует ли говорить о том, что любой человек в России обладает правом на гражданство? Особенно если вспомнить, что во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., сказано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что приобретение и утрата российского гражданства в соответствии с ними зависит лишь от выбора индивидуума. И тем самым невольно принижается роль другой стороны, вступающей в данные отношения, - Российского государства (если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство).

На самом же деле речь шла о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю, они перечислены в Законе, что подтверждает правильность нашего вывода.

Следовательно, можно было говорить о нескольких видах обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного новая Конституция РФ не использует понятий «право на гражданство», «право на приобретение и прекращение гражданства», а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с законом и что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства и права изменить его.

Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом от 28 ноября 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 годов, положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 годов, законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 годов предусматривали такую возможность. Однако некоторые вопросы не были решены. В частности, как быть, если россиянин поступит на службу в армию иностранного государства, в органы полиции, юстиции, безопасности? Некоторые страны допускают в таких случаях лишение гражданства.

Гражданство в РФ являлось «единым» и «равным» (ст. 6 Конституции РФ 1993 г.). Единство и равенство гражданства следует понимать в том плане, что все лица, имеющие гражданство РФ, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства.

В вопросах гражданства не имел значения «стаж», т. е. исключено было установление льгот и преимуществ, обусловленных длительностью (пожизненностью) состояния в российском гражданстве. Становясь российским гражданином, человек с первого дня имел такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане РФ.

Категория «единства» применительно к гражданству ставила вопросы, обусловленные федеративным характером нашего государства. В него входила 21 республика в качестве субъектов РФ. В Конституции РФ республика характеризовалась как государство (ст. 5). А государство имеет гражданство. Согласно ст. 2 Закона от 28 ноября 1991 г. граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являлись одновременно гражданами этой республики. Можно сказать и наоборот: каждый гражданин данной республики являлся одновременно и гражданином РФ, на него в полной мере распространялся принцип равенства гражданства. Республики могли принимать и принимали свои нормативные акты по вопросам гражданства. И следовало четко определиться с рядом ситуаций, чтобы избежать коллизии этих актов с федеральным законодательством. Например, возможно ли, чтобы республика самостоятельно предоставляла све гражданство иностранцу или лицу без гражданства? Если гражданин республики автоматически является гражданином РФ, выходит, что при положительном решении можно получить российское гражданство, минуя компетентные федеральные власти. А этого быть не должно. Следовало определиться и с некоторыми вопросами относительно выхода из гражданства. Ясно то, что прекращение гражданства РФ было одновременно и прекращение гражданства республики в составе РФ – об этом было сказано в ст. 22 Закона о гражданстве. Но выход из гражданства данной республики не обязательно и выход из гражданства РФ. Поэтому для оформления выхода из гражданства РФ надо было обращаться в федеральные органы. Выход же из гражданства республики – при сохранении гражданства РФ – полностью относился к ее компетенции. Следовало полностью исключить всякие попытки регулирования федеральными органами вопросов гражданства в республиках на почве исключительно национальной принадлежности человека, категорий титульной нации, коренного населения и т.п.

РФ предусматривало определенные сроки проживания на ее территории как условие приобретения гражданства. В общей сложности такой срок не превышал 5 лет. Думается, этого правила вполне достаточно было и для того человека, который поселился на территории любой республики. Однако некоторые из них устанавливали более длительный период проживания для приобретения гражданства данной республики. Например, Закон о гражданстве Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 1992 г. определял, что гражданство этой республики получает лицо, которое постоянно проживает на ее территории не менее 10 лет. В Законе о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики от 13 мая 1992 г. говорилось, что условием приема в гражданство КБР является постоянное проживание на территории КБР всего десять лет или пять лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством, за исключением соотечественников, проживающих за рубежом (последние восстанавливались в гражданстве КБР в порядке регистрации).

Российская Конституция (ст. 62) и Закон РФ о гражданстве (ст. 3) допускали двойное гражданство. Суть двойного гражданства заключалась в праве граждан России иметь и гражданство другого государства в соответствии с федеральным законом РФ или ее международным договором. Казалось бы, должно быть возможно и обратное: двойное гражданство означает и для иностранца возможность приобретения, в качестве второго, гражданства России. Однако в российском Законе о гражданстве сначала было записано прямо противоположное: приобретение гражданства РФ иностранным гражданином «допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором» РФ (ч. 1 ст. 3). То есть предполагалось, что будут договоры с другими странами, прежде всего бывшими республиками в составе СССР, об использовании статуса двойного гражданства, в остальном же предоставление российского гражданства предполагает отказ от иностранного. Однако республики не пошли на заключение подобных соглашений. И тогда формулировка, приведенная выше, в 1993 г. была заменена. Закон стал гласить, что за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 1 ст. 3). И все-таки в большинстве республик двойное гражданство отрицали, а приобретших российское гражданство считали не сохраняющими одновременно местное гражданство, т. е. не собственными гражданами, а иностранцами.

Таким образом, сохранение института двойного гражданства и даже возведение его на конституционный уровень вызвано было отнюдь не проблемами россиян, живущих в России. Закрепление двойного гражданства, тем более в Конституции, стало не просто правовым решением, а скорее вопросом внешней политики России. Ведь за ее пределами оказалось около 25 млн. русских.

Как и в других странах, двойное гражданство не освобождало от выполнения обязанностей перед данным государством. Однако, по большому счету, выигрыш от введения двойного гражданства оказался для России минимальным, а проблем появилось немало. Поэтому многие ученые и практики выступали за его отмену. В самом деле, какому государству служит соответствующий гражданин? Противники двойного гражданства задавали абстрактный вопрос: что делать, если Президентом РФ вдруг станет человек с двойным гражданством - например, российско-украинским?

Российское законодательство не содержало каких-либо ограничений при избрании президента РФ или президентов республик в составе РФ, губернаторов, депутатов, при занятии должностей на государственной службе для лиц с двойным гражданством. Во всех случаях решающим фактором являлось то, что первичным для человека является гражданство РФ. И если Федеральный закон о госслужбе предусматривал, что государственными служащими могут быть лишь граждане РФ, то никаких запретов для лиц с двойным гражданством он не содержал. Скорее всего, речь шла в данном случае не о предельном демократизме нашего законодательства, а о недоработке – не  предусмотрели, что такое возможно.

Закон о гражданстве 1991 г. (ст. 12) определял, что гражданство РФ приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве РФ; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.

Признание гражданства РФ. Признание гражданства есть не столько способ его приобретения, сколько определенное условие, которое надо выполнять, чтобы считаться гражданином РФ. Согласно ст. 13 ими признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве, если в течение одного года после этого дня они не заявят о нежелании состоять в гражданстве РФ.

Статья 13 далее определяла, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (в день образования Союза ССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Под территорией РФ в данном случае понимается территория РФ по состоянию на дату их рождения.

Приобретение гражданства РФ по рождению. Согласно ст. 14 Закона ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, являлся гражданином РФ независимо от места рождения. В международном праве и конституционном праве это именуется «принципом крови» - в отличие от «принципа почвы», по которому ребенок может считаться гражданином той страны, на территории которой он родился, независимо от того, что оба его родителя являются гражданами другого государства (это правило действует, например, в США).

«Принцип крови» наше законодательство трактовало в плане государственной принадлежности родителей, а отнюдь не их национальности. Это следует учитывать в связи с тем, что некоторые страны (например, Израиль) готовы считать своими гражданами всех лиц соответствующей национальности независимо от того, где они родились и проживают. Россия не придерживалась такого принципа. В случае разного гражданства родителей, когда один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, вопрос о гражданстве ребенка решался так: если другой родитель – лицо без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения; здесь российское гражданство, исходя из интересов ребенка, получает перевес; если другой родитель имеет иностранное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории РФ либо если иначе он стал бы лицом без гражданства. Родители подают до исполнения ребенку 1 года в органы внутренних дел на территории РФ или в консульское учреждение РФ по месту жительства за границей копию свидетельства о рождении ребенка и письменное соглашение о выборе его гражданства.

Хотя Россия чаще всего придерживалась «принципа крови», в определенных ситуациях действовал «принцип почвы», когда рождение ребенка на территории РФ предопределяло его гражданство (в частности, при отсутствии соглашения родителей – российского гражданина и иностранца). Были и другие случаи: ребенок, родившийся на территории РФ у родителей, состоящих в гражданстве других государств, являлся гражданином РФ, если эти государства не предоставляли ему своего гражданства; ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, являлся гражданином РФ; находящийся на территории РФ ребенок, оба родителя которого неизвестны, являлся гражданином РФ.

Приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Согласно ст. 18 Закона о гражданстве, в порядке регистрации гражданство РФ приобретали: лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии являлся гражданином РФ; лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста; дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста; граждане бывшего СССР, проживавшие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. (первоначально - в течение трех лет, в 1995 г. срок был продлен) со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство РФ; лица без гражданства, на день вступления в силу Закона постоянно проживавшие на территории РФ или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу Закона заявили о своем желании приобрести гражданство РФ; иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявили о своем желании приобрести гражданство РФ.

Регистрация – это своего рода облегченный порядок приобретения российского гражданства, основанный на связях с РФ родственников либо самого ходатайствующего. Если такие связи были очевидны или доказаны, решение о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимали на местах компетентные органы: на территории РФ этим занимался МВД, за границей – МИД РФ. Специального обращения в адрес Президента РФ не требовалось.

В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. приобретение или прекращение гражданства РФ в порядке регистрации названо было упрощенным порядком (п. 4). В органы внутренних дел или консульские учреждения представлялись следующие документы в зависимости от обстоятельств каждого конкретного случая: заявление; копия свидетельства о рождении; документ или надлежащим образом оформленные свидетельские показания, подтверждающие принадлежность супруга или родственника по прямой восходящей линии к гражданству РФ; документ, подтверждающий принадлежность родителей к гражданству РФ в прошлом. При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоятельств, предусмотренных Законом, представлялись также: копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав; письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка, включая согласие детей в возрасте от 14 до 18 лет.

Таким образом, можно было жениться на россиянке или выйти замуж за россиянина и на этом основании приобрести гражданство РФ в порядке регистрации.

Наибольший интерес представлял п. «г» ст. 18. Он позволял до 2000 г. включительно приобрести гражданство РФ в порядке регистрации любому гражданину бывшего СССР, проживавшему на территории государств СНГ и Балтии. Для этого достаточно было обратиться в российское консульство в соответствующей республике. У консульств выстраивались очереди, но оформление российского гражданства затягивалось на долгие месяцы. Более того, многие были недовольны тем, что они, родившиеся в России и русские по национальности, должны доказывать свою принадлежность к России и приобретать ее гражданство в порядке регистрации. Многие полагали, что если человек родился на территории РФ, проживал постоянно на территории РСФСР в период существования СССР, если его родители были гражданами РФ, то он вправе получить гражданство РФ не путем регистрации, а в порядке его признания. В связи с обращением А.Б.Смирнова в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности п. «г» ст.18., Конституционный Суд отметил, что гражданин, имеющий гражданство РФ по рождению в прошлом, сохраняет его и после распада СССР, вплоть до того момента, пока оно не будет прекращено на основании его собственного волеизъявления. Проживание за границей не прекращает гражданства. После возвращения в РФ для такого гражданина, по решению КС, достаточно так называемой уведомительной регистрации. Последняя имела исключительно учетный характер. КС записал в своем постановлении, что регистрация как способ приобретения гражданства РФ не распространяется на тех лиц, которые: родились на территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили своего свободного желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР); и впоследствии вернулись на постоянное жительство в РФ. К сожалению, это решение Конституционного Суда распространялось только на тех, кто возвратился в РФ. А разве проживающим в других республиках бывшего СССР уроженцам РФ не надо предоставить право требовать признания их гражданами РФ? Кроме того, надо учесть интересы русских и лиц других наций, являющихся в республиках в составе РФ титульными. Согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства обращаться за регистрацией могут лишь те, кто не стал гражданами соответствующих новых государств. Но в том-то и дело, что эти государства быстро обозначили свое гражданство. Никто, собственно, и не спрашивал простых людей, хотят ли они иметь гражданство соответствующего государства. Просто объявлялся срок; если до истечения его человек не заявлял об отказе от гражданства, он автоматически становился гражданином той страны, на территории которой проживал. А при отказе превращался в иностранца или лицо без гражданства. Поэтому большинство из 25 млн. русских за пределами РФ стали гражданами соответственно Украины, Киргизии, Узбекистана и т.д. И регистрация как способ приобретения гражданства РФ для них уже неприменима, это противоречило бы Положению 1993г. Более того, при переезде в РФ таким лицам приходилось обращаться с ходатайством о приеме в гражданство как «настоящим» иностранцам, хотя для бывших граждан СССР были льготы. Поэтому России рано или поздно придется учитывать также и национальную принадлежность для установления облегченного порядка приобретения российского гражданства. Это нельзя расценить как дискриминацию; достаточно вспомнить, что ФРГ применяет специальный порядок обретения гражданства для немцев, приезжающих в это государство из других стран на жительство.

Прием в гражданство РФ по ходатайству. Согласно ст. 19 Закона о гражданстве дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РФ, могло ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство РФ, согласно ч. 3 ст. 19 были: состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ; наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ; наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в возрождении РФ, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; получение убежища на территории РФ; состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению. Отклонялись ходатайства о приеме в гражданство РФ лиц, которые: выступали за насильственное изменение конституционного строя РФ; состояли в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывали наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ (ч. 4 ст. 19 Закона). Перечисленные ограничения распространялись также на лиц, которые приобретали гражданство РФ в порядке регистрации (ст. 18 Закона) или восстановления в российском гражданстве по их ходатайству (ч.3 ст.20).

Восстановление в гражданстве РФ. Восстановление в гражданстве существовало для тех, кто ранее состоял в российском гражданстве. С точки зрения юридической процедуры восстановление производилось посредством регистрации.
В гражданстве РФ согласно ч. 1 ст. 20 Закона о гражданстве в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста восстанавливались лица, которые перестали быть гражданами РФ в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства, в связи с изменением гражданства родителей.

Особенно важно, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считались восстановленными в гражданстве РФ. Это гуманное решение касалось тех лиц, которые ранее в качестве диссидентов на основе указов Президиума Верховного Совета СССР лишались гражданства и выдворялись из СССР. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что в первоначальной редакции ч. 2 говорилось, что указанные лица считаются восстановленными в гражданстве РФ, «если они не заявили о своем отказе от гражданства РФ». Последние слова при изменении Закона 17 июня 1993 г. были исключены. И получалось, что мнение самих этих граждан больше не учитывалось. А за эти годы они не только обосновались на новом месте, но и получили гражданство других государств. И вряд ли этично было объявлять их российскими гражданами, даже не спросив, хотят ли они этого. Кстати, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. позволяет убедиться в том, что для восстановления этих лиц в гражданстве РФ все-таки требовалось их заявление и ряд других документов. Указ Президента от 24 октября 1994 г. позволял считать восстановленными в гражданстве РФ бывших граждан РСФСР, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г.

Оптация. Согласно ст. 21 Закона о гражданстве при изменении границы в порядке, определенном законодательством РФ, лица, проживавшие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором РФ.

В соответствии со ст. 22 закона (О гражданстве Российской Федерации) гражданство РФ прекращалось: вследствие выхода из гражданства; по причине отмены решения о приеме в гражданство; путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве. Прекращение гражданства РФ влекло прекращение гражданства республик в составе РФ. Рассмотрим отдельные способы прекращения российского гражданства по закону 1991 г.

Закон связывал выход из гражданства РФ исключительно с личным обращением человека. Однако одного желания было недостаточно. Ходатайство о выходе из гражданства РФ могло быть отклонено, если гражданин имел либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами РФ, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом РФ. Эта формулировка Закона означала, что если у человека есть дети или родители, которых он обязан материально поддерживать, если он платит алименты или долги по исполнительному листу и т.п., в выходе из гражданства РФ могло быть отказано, если у РФ нет договора с соответствующим государством. Выход из гражданства РФ не допускался: а) после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания; б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства РФ, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда (ч. 3 ст. 23).

Закон о гражданстве предусматривал и такой способ прекращения гражданства, как отмена решения о приеме в гражданство. Согласно ст. 24 решение о приеме в гражданство РФ отменялось в отношении лица, которое приобрело гражданство РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Факт представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливался в судебном порядке. Отмена решения о приеме в гражданство не освобождало данное лицо от установленной законом ответственности. Однако Закон определял, что отмена решения о приеме в гражданство РФ не распространяется на супруга и детей «обманщика», приобретших гражданство РФ вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство РФ было приобретено незаконным путем. Отмена решения о приеме в гражданство РФ возможна в течение пяти лет после его принятия.

Основанием прекращения российского гражданства могли быть территориальные изменения. Если часть территории РФ отходит другому государству, проживающим на ней лицам разрешалось в течение установленного срока определиться – остаются ли они в гражданстве РФ или приобретают новое. Таким образом, они имели право на выбор гражданства (оптацию). Обычно в таких случаях лицам надо было заявить, что они сохраняют российское гражданство, иначе не сделавшие этого лица в общем порядке переходили в гражданство другого государства.

Напомним, что гражданство - это устойчивая правовая связь, и по нашему законодательству на него не влияли различные внешние обстоятельства, включая браки. Если россиянки или россияне вступали в брак с иностранцами, это не вело к изменению их гражданства. Разумеется, если бы супруги того пожелали, им бы было разрешено соответственно приобретение российского гражданства или выход из него. Есть международная Конвенция о гражданстве замужней женщины, она призывает государства давать женщине возможность в облегченном порядке приобрести гражданство государства своего супруга. Российский Закон щел дальше: как мы могли уже видеть, гражданство РФ любой из супругов мог приобрести в облегченном порядке, если второй супруг – гражданин РФ; соответственно и выход из гражданства происходил в порядке регистрации, если один из супругов – гражданин иностранного государства.

Общий принцип нашего законодательства, изложенный в ст. 25 Закона о гражданстве, состоял в том, что гражданство детей в возрасте до 14 лет соответствовало гражданству родителей, мнение детей не учитывалось. Гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменялось при наличии их согласия. Если оба родителя или единственный родитель приобретали гражданство РФ или у них прекращалось гражданство РФ, то соответственно изменялось и гражданство детей. В случае если один из родителей, не имеющих гражданства РФ, приобретал его, то ребенку предоставлялось гражданство РФ по ходатайству данного родителя и при наличии письменного согласия другого родителя (ст. 27 Закона о гражданстве). Если гражданство РФ у одного из родителей прекращалось, а другой оставался гражданином РФ, ребенок сохранял гражданство РФ (ст. 28). По ходатайству родителя, гражданство которого прекращалось, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращалось при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство. Ребенок, являвшийся гражданином РФ, при усыновлении его лицами, не состоявшими в гражданстве РФ, сохранял гражданство РФ. Если усыновители или один из них имели иное гражданство, то по их ходатайству гражданство РФ у усыновленного ребенка прекращалось при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Разговор о гражданстве так или иначе неизбежно переходит в плоскость политических вопросов и международных отношений. В некоторых ситуациях они должны учитываться при решении вопросов гражданства.
В наш лексикон вошли понятия «беженцы» и «вынужденные переселенцы».

Россия присоединилась к международным соглашениям относительно беженцев. В 1993 г. был принят Закон РФ «О беженцах». В соответствии с международно-правовыми подходами Закон определил, что беженец – это лицо, прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ, не имеющее гражданства РФ. Беженец имеет право обратиться с ходатайством о предоставлении ему гражданства РФ; сроки проживания в РФ, установленные Законом как условие приема в гражданство, для беженцев сокращаются вдвое.